［摘要］新中國成立初期，水利管理體制大致經(jīng)歷了一個從央地并重的管理體制走向?qū)俚毓芾眢w制的過程。究其原因，既有研究強調(diào)中央層面的戰(zhàn)略變動，但流域內(nèi)水利格局的實際演進其實同樣重要。以長江湖北段為例，其初期由屬地政府全盤整合區(qū)內(nèi)水利機構(gòu)，待中央直屬的長江水利委員會成立后，二者分別負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的水利事務(wù)。在實際運行過程中，中央直屬機構(gòu)的施工組織能力逐步弱化，主要從事流域規(guī)劃等事務(wù)，屬地政府則統(tǒng)一協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厮聞?wù)，施工組織能力日益增強。1954年長江發(fā)生特大洪水后，中央直屬機構(gòu)轉(zhuǎn)而負(fù)責(zé)規(guī)劃與設(shè)計工作，實際事務(wù)轉(zhuǎn)交屬地政府。長江湖北段水利管理體制探索的特殊性和代表性，使其成為新中國成立初期水利管理體制和央地關(guān)系變遷的重要縮影。
［關(guān)鍵詞］新中國成立初期；長江；湖北；水利；央地關(guān)系
新中國成立后，水利事業(yè)取得了長足進步，其管理體制也幾經(jīng)變遷。以黃河為例，流域性的黃河水利委員會成立后，所屬各省河務(wù)局與各省行政機構(gòu)幾經(jīng)分合。就長江流域而言，既有觀點認(rèn)為，“1954年長江特大洪水之后，為適應(yīng)國家對加速治理開發(fā)長江的要求，集中力量搞好以三峽工程建設(shè)為主體的長江流域綜合利用規(guī)劃”，黨和政府“將長江中下游各級修防機構(gòu)和工程施工機構(gòu)，移交給地方或有關(guān)主管部門管理”。其實，水利管理體制的變遷，不僅牽涉中央的統(tǒng)一部署，也與地方實際情況變動緊密相關(guān)。近年來，一些研究者已注意到新中國成立初期基層水利行政組織的構(gòu)建與調(diào)整等方面的問題，但對中觀層面的流域管理體制變遷則少有進一步討論。從地理結(jié)構(gòu)上看，長江湖北段位居長江中游，地跨平原、丘陵、山地三類地形區(qū)。在這種情況下，不僅農(nóng)田水利問題頗為重要，其漬澇和洪災(zāi)問題尤其受歷代政府重視，南京國民政府就設(shè)有直屬機構(gòu)專門負(fù)責(zé)，新中國成立后更是投入了極大精力，力圖根本解決。本文擬以長江湖北段為例，探析新中國成立初期水利管理體制的變遷過程，尤其注重地方實踐層面因素的考察，以就教于方家。
一、新中國成立前后的水利管理體制
南京國民政府初期，長江湖北段的堤防被分作干堤和民堤，干堤由中央政府負(fù)責(zé)修守，民堤雖由地方民眾自行修守，但也時常得到中央經(jīng)費補助。抗日戰(zhàn)爭時期，湖北省政府開始涉足山區(qū)農(nóng)田水利事務(wù)，并設(shè)置專門機構(gòu)。至此，堤防和山區(qū)農(nóng)田水利事務(wù)，分別由江漢工程局和湖北水利工程處等機構(gòu)負(fù)責(zé)，形成中央與地方并行的水利管理體制。新中國成立前后，人民政權(quán)逐步接收南京國民政府的各類行政機構(gòu)。1949年4月25日，中共中央批轉(zhuǎn)《華東局關(guān)于接管江南城市指示草案的請示報告》，同意其提出的“對新收復(fù)的人口在五萬以上的城市或工業(yè)區(qū)，均應(yīng)實行一個時期的軍事管理制度……軍管會為該城市最高權(quán)力機關(guān)，凡入城部隊及黨政軍民機關(guān)，與各接管工作人員，均須接受軍管會的統(tǒng)一指揮”。華中局所轄地區(qū)的城市接收工作照此辦理。5月20日，武漢軍事管制委員會正式成立，接收并管理該市“一切公共機關(guān)、公共產(chǎn)業(yè)、公共物資及其它一切公共財產(chǎn)”。南京國民政府長江湖北段水利管理機構(gòu)的接收工作，由武漢軍事管制委員會下屬的農(nóng)林水利處統(tǒng)一負(fù)責(zé)。11月，各解放區(qū)水利聯(lián)席會議召開后，中央直屬機構(gòu)參與流域管理，長江湖北段的水利管理體制得到重塑。
（一）接收后的屬地管理
新中國成立前長江湖北段的水利管理體制實行央地并行的管理體制，其機構(gòu)種類繁多、統(tǒng)屬不一，因此有必要在新中國成立后進行重新調(diào)整。其中，江漢工程局成立于1932年，隸屬南京國民政府，負(fù)責(zé)長江、漢江沿岸的干堤建設(shè)和防汛事務(wù)，并補助和監(jiān)管民堤建設(shè)。江漢工程局下轄8個工務(wù)所，其所辦工程，或承包給商人，或交由屬地政府征工辦理。湖北省建設(shè)廳下屬的湖北水利工程處成立于1943年，負(fù)責(zé)省內(nèi)農(nóng)田水利事務(wù)；由于經(jīng)費緊張，工程處職員人數(shù)不斷縮減，到1948年時僅24人。這種水利管理體制下，中央直屬機構(gòu)負(fù)責(zé)江河水利，包括干堤和民堤在內(nèi)，屬地政府負(fù)責(zé)農(nóng)田水利。不過，由于省級機構(gòu)力量過于弱小，此水利管理體制難言平衡。同時，除江漢工程局外，南京國民政府還在長江湖北段內(nèi)設(shè)有農(nóng)林部農(nóng)田水利局第四工程隊、漢口水文站等機構(gòu)。顯然，新生人民政權(quán)在完成接收工作后，亟須整合疊床架屋的水利機構(gòu)，調(diào)整央地關(guān)系。
因為防汛任務(wù)緊急，機構(gòu)接收工作直到1949年秋季才正式結(jié)束。湖北解放后，武漢軍事管制委員會農(nóng)林水利處本應(yīng)立即開始長江湖北段的水利接收工作。但由于當(dāng)年湖北發(fā)生水災(zāi)，黨和政府一度把修堤救災(zāi)當(dāng)作中心任務(wù)，該處工作重心也隨之調(diào)整。在這種情況下，維持舊有機構(gòu)的穩(wěn)定，顯然有助于防汛事務(wù)的順利進行，機構(gòu)接收事宜因此停頓下來。9月上旬，防汛工作基本結(jié)束后，水利工作正式轉(zhuǎn)向接收領(lǐng)域并很快完成。之所以如此順利，主要是因為在湖北省水利工程處和江漢工程局等機構(gòu)中，此前均有中共地下黨領(lǐng)導(dǎo)的“新民主主義青年聯(lián)盟”成員開展工作。與此同時，防汛期間農(nóng)林水利處進一步掌握了相關(guān)情況，便利了接收工作的進行。
接收完成后，華中局按照分省管理的思路，對長江湖北段的水利機構(gòu)進行了重大調(diào)整，確立起屬地管理體制。在中央長江治理思路尚未明確之際，華中局認(rèn)為過渡期間應(yīng)統(tǒng)一計劃，分省經(jīng)營、分省管理。照此精神，1949年9月17日，湖北省人民政府撤銷江漢工程局等5個舊機構(gòu)，統(tǒng)一整編為湖北省人民政府農(nóng)林廳水利局，領(lǐng)導(dǎo)原江漢工程局8個工務(wù)所，主持全省水利事務(wù)，由任士舜任局長，仍在漢口南京路原江漢工程局樓內(nèi)辦公。水利局下設(shè)數(shù)個科、組，并有直屬工程隊4個，各類人員共計471人。同時，專署和縣一級政府內(nèi)也開始設(shè)置水利行政機構(gòu)。此前業(yè)務(wù)停頓的第一、第二、第三、第四等工務(wù)所也恢復(fù)了工作。民國時期，江漢工程局各工務(wù)所的設(shè)置，偏重于長江湖北段的中西部地區(qū)，8個工務(wù)所中，位于東部的僅為駐黃石的第四工務(wù)所，這一格局在此次整編中也保留了下來。可見，水利局主要對舊的組織架構(gòu)進行了調(diào)整，還未來得及整編下屬機構(gòu)。不過，與長江沿岸幾個主要省份相比，湖北得以更早地完成了水利機構(gòu)的整合，對于其水利建設(shè)與管理無疑具有重要的促進作用。
（二）央地并重水利管理體制的確立
接收后，長江湖北段的屬地管理體制并未維持太久。1950年上半年，長江湖北段的水利行政機構(gòu)再次出現(xiàn)重大調(diào)整。當(dāng)年2月，長江水利委員會（以下簡稱長委會）在武漢正式成立，下設(shè)上游、中游、下游三個工程局。之所以這時才成立流域性的水利管理機構(gòu)，一方面，由于中央計劃將位于南京的原揚子江水利工程總局遷至武漢，統(tǒng)一管理長江流域的水利事務(wù)，負(fù)責(zé)籌備長委會的林一山要先到南京接收揚子江水利工程總局，作為組織長委會的基礎(chǔ)。另一方面，成立長委會是1949年各解放區(qū)水利聯(lián)席會議的既定計劃。從治水理念來看，民國以來由中央政府集中力量進行流域綜合治理的模式已然成為共識。同時，新中國成立前后，加強中共中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)也非常重要。早在1948年9月，毛澤東在中共中央政治局會議上談到“關(guān)于財經(jīng)統(tǒng)一”問題時，針對建設(shè)工作和行政工作就明確提出實行“可能的又必要的就統(tǒng)一”。如此，就不難理解為何1949年11月朱德會在各解放區(qū)水利聯(lián)席會議上強調(diào)：“水利事業(yè)應(yīng)按河系統(tǒng)一治理，使一河之水，用得最經(jīng)濟、最合理，才能談到興修水利。各自為政、分段爭水或以鄰為壑都是不對的”。長委會成立之前，流域水利機構(gòu)如淮河水利工程總局和黃河水利委員會也都已設(shè)置。此外，雖然前文提到華中局傾向于分省治水，但在論及漢江治理計劃時，湖北省也有意成立專門的水利機構(gòu)。可見，對于成立流域性的治水機構(gòu)，中央與地方均積極支持。
新成立的長委會，以中原臨時人民政府農(nóng)、林、水利干部為核心，并吸收原揚子江水利工程總局的部分人員，由水利部直接領(lǐng)導(dǎo)，同時受中南軍政委員會財政經(jīng)濟委員會指導(dǎo)。1954年中南大區(qū)撤銷后，長委會又接收了部分中南水利部的機構(gòu)和人員。職責(zé)上，其不僅需要負(fù)責(zé)長江流域的整體工作，一度還兼理中南水利部的工作（1950年5月后不再兼理）。運作模式方面，長委會原計劃實行委員制，卻并未成立“委員會”，遇有實際事務(wù)，由委員長林一山分別與各級機關(guān)商議。可見，長委會改變了此前流域水利管理機構(gòu)普遍采用的“委員會”式運作模式，建立起了事實上的“一長”負(fù)責(zé)制。同時，長江管理機構(gòu)不駐在首都北京，而移往地方省會，就近管理流域事務(wù)，有利于各項工作的開展。
由于此前湖北省水利局已整合了湖北段內(nèi)的各類水利機構(gòu)，長委會成立后，必然要進行機構(gòu)和職責(zé)分割。具體而言，即將水利局系統(tǒng)一分為二，主要部分作為組建長委會中游工程局（以下簡稱中游局）的基礎(chǔ)，余下的人員和機構(gòu)重新成立湖北省農(nóng)業(yè)廳水利局。中游局由原省水利局局長任士舜任局長，主要負(fù)責(zé)長江湖北段干堤堤防歲修、防汛排澇、蓄洪墾殖等水利事務(wù)的規(guī)劃、設(shè)計與驗收等工作。中游局仍在水利局原處辦公，下設(shè)秘書處、工務(wù)處、測驗處等部門，各類人員200人。原屬江漢工程局的8個工務(wù)所劃歸新成立的中游局，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立5個修防處，直屬中游局。因此，就機構(gòu)和職能設(shè)置上看，將長委會視作一個規(guī)劃機構(gòu)的看法并不確切。劃出大部分機構(gòu)、人員后，新的水利局仍隸屬湖北省農(nóng)業(yè)廳，以原農(nóng)田水利科和工程隊為基礎(chǔ)組建而成，下設(shè)兩科八組，負(fù)責(zé)全省民堤、農(nóng)田水利等事務(wù)，辦公地點遷至武昌文明路。省水利局之下，各專署、縣仍設(shè)水利局。1953年后，省水利局對所屬各機構(gòu)進行了調(diào)整，多有增設(shè)升格。1954年長江特大洪水發(fā)生后，湖北省人民政府允許省水利局繼續(xù)增加編制，并加強勘測設(shè)計機構(gòu)，省水利局的施政能力得到進一步增強。就此，新中國在長江湖北段確立起省水利局和長委會并重的水利管理體制。
整體來看，長江湖北段內(nèi)一度建立起統(tǒng)一的水利行政機構(gòu)，但最終仍基本沿襲多頭治水的思路，即由中央直屬機構(gòu)和地方水利機構(gòu)分掌干堤和民堤事務(wù)。但與民國時期不同的是：一方面，新中國成立初期在各級屬地政府內(nèi)建立起較為完整的水利行政系統(tǒng)，屬地政府參與水利事務(wù)的積極性大大提高，扭轉(zhuǎn)了民國時期水利管理體制內(nèi)力量不平衡的問題；另一方面，民國時期長江湖北段內(nèi)的干堤和民堤事務(wù)由江漢工程局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，新中國成立初期則將二者劃屬不同的部門，這在屬地政府力量增強的背景下，引發(fā)了新的問題。受此影響，中央直屬機構(gòu)如何同屬地政府協(xié)調(diào)具體的修防事宜，并在這一過程中既能維持獨立性，又能保證管理體制的有效運作，將變得非常關(guān)鍵。
二、新中國成立初期水利管理體制的發(fā)展
新中國成立初期，長江湖北段再次形成了由兩套機構(gòu)分掌水利事務(wù)的局面，這集中體現(xiàn)在干堤和民堤的管理上。與此同時，大量特定水利事務(wù)又要求兩套機構(gòu)密切合作。但在水利管理體制的實際運作中，屬地政府作用日益增強，長委會逐漸居于輔助位置。之所以出現(xiàn)這種此起彼伏的情況，地方實踐層面的因素起到了重要作用。
（一）干堤與民堤管理中屬地政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)局面的出現(xiàn)
長江湖北段的干堤和民堤之間有著顯著區(qū)別。一般而言，干堤主要是長江和漢江沿岸的堤防，民堤則主要是其余支流沿岸的堤防。據(jù)1950年統(tǒng)計，流域內(nèi)共有干堤1840公里、民堤11485公里，民堤長度是干堤的6倍有余；但從保護的田畝面積上看，干堤防護16224489畝、民堤防護14001978畝，干堤又稍多于民堤。干堤和民堤的另一關(guān)鍵區(qū)別在于修防標(biāo)準(zhǔn)的差異：干堤有著更高的修防標(biāo)準(zhǔn)，民堤堤身一般較干堤單薄，高度也更低。新的管理體制確立后，湖北省水利局在工作方針上將水利事務(wù)視為一個整體，認(rèn)為“今后我們與中游局及其所屬的修防處、工務(wù)所在經(jīng)費、人事領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)業(yè)務(wù)上應(yīng)分開，但在民堤服從干堤、局部服從全體、小利服從大利上，我們一定要密切配合，互相協(xié)助，互相照顧，共同來搞好湖北全省的水利事業(yè)”。可見，強調(diào)干堤重要性這一重點修防原則基本成為共識。
雖然干堤和民堤事務(wù)分屬不同部門，中游局下屬的修防處卻由各專署專員兼理，在事實上形成了屬地政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)的局面。以大冶修防處為例，1951年共有各類人員89人，由大冶專署專員李夫全兼任處長，下轄8個管理段。如此來看，中游局的下屬機構(gòu)雖然體系較為健全，但和屬地政府存在人事上的重合，機構(gòu)獨立性受到影響。不過，這種機構(gòu)設(shè)置方式，卻有利于改善當(dāng)時民堤受到忽視的情況。以沔陽縣為例，1954年該縣干堤、民堤均需進行維修，而干堤經(jīng)費已缺糧145萬斤，無法進行調(diào)劑；在這種情況下，湖北省人民政府認(rèn)為可由專區(qū)統(tǒng)一調(diào)劑解決。然而，這種統(tǒng)籌使用資金的方式也有其問題，正如1955年機構(gòu)調(diào)整后林一山所指出的：“我們過去的缺點是沒有充分貫徹重點主義的方針，并以重點計劃的完成來保證地方機構(gòu)局部計劃的順利進行，而將力量分散于若干局部排水工程和堤垸修防工程之中。”
可見，至少在干堤、民堤的修防過程中，屬地政府的作用較為突出，重點修防原則的落地在一定程度上受到了影響。
（二）施工組織方面長委會的式微與屬地政府力量的增強
1951年3月，政務(wù)院財經(jīng)委員會副主任李富春在第一次全國工業(yè)會議上提出：“由政務(wù)院財政經(jīng)濟委員會頒布公私建筑公司、營造公司與工程公司的登記條例，責(zé)成各省、市負(fù)責(zé)登記與審查現(xiàn)有的公私建筑業(yè)，組織與領(lǐng)導(dǎo)其中合格的，取締其中不合格的，以便在二三年內(nèi)把現(xiàn)有的公私建筑力量組織起來，并提高一步，以適應(yīng)建設(shè)需要。”私營建筑行業(yè)的改造由此提上日程。“三反”“五反”運動中，私營建筑商的不當(dāng)經(jīng)營行為也被披露出來。其實，水利行政部門對承包制度的調(diào)整還要早一些。以長江湖北段為例，早在1950年，長委會就禁止私營包商承包土工，并停止其作為采石大包的權(quán)利。私營包商和長委會的直接合作范圍被壓縮至閘工等少數(shù)領(lǐng)域，直至后來二者直接合作逐步取消，長委會的活動能力因此受到一定限制。
針對上述情況，長委會一度自組施工單位，參與重點工程建設(shè)，但未能改善困境。例如，1951年中游局接收的四個工程隊被劃給湖北省水利局后，長委會將組織成立的營建隊改組為對外營業(yè)的長江工程公司。1952年，長江工程公司負(fù)責(zé)了一半的荊江分洪工程北閘建設(shè)任務(wù)。不過，由于從當(dāng)年開始，黨和政府要求各地為之后的大規(guī)模基本建設(shè)做準(zhǔn)備，為此，中南軍政委員會將轄區(qū)內(nèi)全部建筑力量統(tǒng)一合并起來，組織成立中南建筑工程部，長江工程公司就是其中之一。此后，為彌補施工力量的不足，長委會陸續(xù)成立了一些施工單位，但都先后撤銷或劃出。可以發(fā)現(xiàn)，長委會很難長期保有直屬施工力量，一些施工單位則數(shù)量較少，且多投入特定的水利工程，不常參與常規(guī)性的堤防建設(shè)。
與此同時，私營建筑企業(yè)接受改造后，湖北省水利局直屬的工程隊大量增加，屬地政府施工組織能力得到了增強。早在1951年的民主改革運動中，建筑業(yè)領(lǐng)域就有將“工程隊”視為“工人群眾自己的組織”，以取代“封建包頭”的現(xiàn)象。這一時期，水利局也開始組織工程隊。1952年“三反”“五反”運動后，水利局又接收了武漢7家私人營造廠，共有員工270人，這是其既有職工人數(shù)的4倍多。水利局所轄的工程隊由原來的6個增加至8個，且一直保留下來，未曾劃出。當(dāng)年，為實現(xiàn)“一定要在五年內(nèi)消滅旱災(zāi)”的目標(biāo)，湖北省除計劃在各級生產(chǎn)救災(zāi)委員會設(shè)置水利委員會外，還“按縣分段，成立工程隊”，為屬地政府提供了較為充足的工程建設(shè)力量。
（三）特定水利事務(wù)中屬地政府與長委會的不同分工
為完成各類特定水利任務(wù)，一些專門性水利管理機構(gòu)陸續(xù)設(shè)置。在這些機構(gòu)中，長委會與屬地政府形成了不同的分工。
省級農(nóng)田水利機構(gòu)以屬地政府為主，長委會少有參與1952年10月，為完成“五年內(nèi)消滅旱災(zāi)”的目標(biāo)，湖北省人民政府決定成立各級和各流域水利委員會，直屬于省水利委員會。省水利委員會借省水利局辦公，由省委副書記劉子厚任主任，委員共計15人。此舉不僅提升了省一級水利行政機構(gòu)的規(guī)格，也加強了基層水利建設(shè)的技術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)力量。不過，該委員會中并無長委會人員任重要職務(wù)。
臨時性工程管理機構(gòu)由長委會協(xié)助屬地政府以1953年的湖北省水利工程總指揮部為例，該指揮部由省委第一副書記、省政府副主席張體學(xué)任指揮長，借省水利局辦公。總指揮部比水利局的規(guī)格高，但也無長委會人員任重要職務(wù)。相對而言，防汛指揮部中，多有長委會人員任重要職務(wù)。如1950年湖北省防汛總指揮部即由省政府主席李先念任總指揮長兼政委，中游局局長任士舜任秘書長。又如，在荊江分洪工程指揮部這類與流域治理直接相關(guān)的水利機構(gòu)中，林一山等出任副總指揮，南線工程指揮部也由任士舜等任副指揮。總體來看，長委會人員在這類臨時性工程管理機構(gòu)中有重要作用，但這種作用更多在于協(xié)助屬地政府開展相關(guān)工作。
支流規(guī)劃機構(gòu)以長委會為主，屬地政府為輔時人多認(rèn)為，在流域水利問題上，除卻上游與下游關(guān)系外，干流與支流的治理先后也是一大問題。按照“先干流，后支流”的方針，長江湖北段應(yīng)以先長江、后漢江的順序，實施治本計劃。但也有觀點認(rèn)為，長江尚有天然蓄洪區(qū)可緩解水災(zāi)，漢江則缺乏這類區(qū)域存蓄多余洪水，更有必要先行實施治本規(guī)劃，而且也有一定的可能性。1950年7月，中南財經(jīng)委員會計劃局、湖北省人民政府和長委會等有關(guān)單位組成漢江治本委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)漢江流域的水利規(guī)劃工作。該委員會由李先念任主任、林一山任副主任。漢江治本委員會的成立，意味著后一種觀點得到了認(rèn)可，其領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的組成也顯示出長委會負(fù)責(zé)實際工作。
總體來看，在上述特定水利事務(wù)中，中央直屬機構(gòu)與屬地政府的各類機構(gòu)進行了整合，有利于水利管理體制內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)。在這些機構(gòu)中，長委會多處于協(xié)助地位，屬地政府在流域水利管理中的作用逐步增強。可見，受地方實踐層面因素的影響，水利管理體制在實際運作中呈現(xiàn)出新的格局。
三、屬地管理體制的形成與意義
新中國成立初期央地并重的水利管理體制之所以被放棄，一種認(rèn)識是考慮到1954年長江特大洪水的嚴(yán)重性，中央決定加快實施長江流域治本計劃，全力進行三峽工程的規(guī)劃設(shè)計。總體來看，這確實是決定性的因素。不過，水利管理體制運作中出現(xiàn)的新變化表明：長委會更多地演變?yōu)橐粋€規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)，在資金使用、施工組織等方面更多是配合甚至依賴屬地政府，這與機構(gòu)分立的最初設(shè)想有所不同。由此，水利管理體制走到了需要進行改革的關(guān)頭。從這個角度看，中央結(jié)束央地并重的水利管理體制，也是對既有行政格局的認(rèn)可。
（一）屬地管理體制的最終形成
最初提議改變央地并重水利管理體制，進行屬地管理的是湖北省人民政府。央地并重的水利管理體制確立后，長委會和湖北省人民政府之間在水利建設(shè)規(guī)劃上出現(xiàn)了不同指向，這與自然環(huán)境的變動息息相關(guān)。長江流域是重要的糧食產(chǎn)區(qū)，排漬與灌溉甚為關(guān)鍵，正如1953年中央財政經(jīng)濟委員會農(nóng)林水利組在《長江基本情況及其治理方針》中所指出的：“惟近二年來長江防洪任務(wù)繁重，致排漬與灌溉工作稍形推遲。今后如條件具備的話，應(yīng)在防洪治本的前提下進行這一工作，以擴增米糧生產(chǎn)，增強國防力量”。這種對于防洪先于灌溉理念的反思，在地方層面更早顯現(xiàn)出來。1952年，湖北省53個縣發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi)，為此，該省將農(nóng)田水利建設(shè)視作更加迫切的任務(wù)，并提出了前文所述的“五年內(nèi)消滅旱災(zāi)”的目標(biāo)。在這種情況下，堤防工程量過大無疑會壓縮小型農(nóng)田水利工程的比重，影響上述目標(biāo)的完成。
與此同時，雖然江漢干堤的修防工程由中游局管理，但發(fā)動民眾、組織人力等工作均須由省、專、縣各級屬地政府負(fù)責(zé)。中央直屬機構(gòu)與屬地政府工作安排之間難免出現(xiàn)時間不協(xié)調(diào)等情況，進而影響民眾出工。屬地政府水利建設(shè)計劃的轉(zhuǎn)向，勢必加重這一趨勢。所以，1953年10月，湖北省人民政府就向中南行政委員會提交了《關(guān)于擬成立湖北省水利廳的請示報告》，希望將中游局負(fù)責(zé)的干堤事務(wù)統(tǒng)一交由省水利廳負(fù)責(zé)。可見，雖然屬地政府和中游局下屬機構(gòu)的人事重合影響到后者的獨立性，但這恰可減少專區(qū)以下機構(gòu)之間的溝通成本，省人民政府和中央直屬機構(gòu)之間則缺少這一優(yōu)勢，這就加大了屬地政府對機構(gòu)改革的呼聲。
此外，1954年長江特大洪水也促使中央直屬機構(gòu)思考職能定位，間接響應(yīng)到屬地政府的提議。面對此次水災(zāi)的嚴(yán)重狀況，林一山曾直言：“1954年這場百年不遇的大水完全打亂了既定的目標(biāo)，我們必須重新認(rèn)識長江，采取新的措施”。其實，從前文的論述中也不難發(fā)現(xiàn)，雖然長委會設(shè)立之初并非完全定位為治本機構(gòu)，但其工作重點大多指向流域治本計劃，只是按照最初的職能分工，仍需兼顧干堤的修守而已。但1954年長江特大洪水的發(fā)生，使長委會意識到，局部減災(zāi)工程和堤防體系的完善，并不足以消弭長江水災(zāi)，必須在治本計劃上投入更多精力。1955年1月，經(jīng)中央同意，長委會撤銷了所屬的上、中、下游三工程局，集中力量重點加強規(guī)劃設(shè)計部門，研究流域治本計劃，各工程局原先負(fù)責(zé)的堤防歲修等任務(wù)交由屬地政府負(fù)責(zé)。照此，中游局將大部分下轄機構(gòu)移交給湖北省，僅保留位于沙市的荊江修防管理處，防汛事務(wù)也交由湖北省統(tǒng)一負(fù)責(zé)。相應(yīng)地，湖北省水利局改組為省水利廳，成立堤防科負(fù)責(zé)江漢干堤的修防事宜，并設(shè)置勘測設(shè)計處和水文總站等部門。自此，長江湖北段的管理體制從央地并重走向?qū)俚毓芾頌橹鳎L委會和省水利局并重的局面趨于終結(jié)。具體來講，長江湖北段的管理體制，以湖北省水利廳統(tǒng)攬全局，下分兩條線：一為專署水利局——縣水利局，二為負(fù)責(zé)堤防的修防處——修防總段，屬地管理體制最終形成。
（二）屬地管理體制確立的歷史意義
長江湖北段屬地管理體制的確立，標(biāo)志著新中國放棄了以往水利管理的央地并重格局，開始結(jié)合實際情形探索新的治理模式，以有利于長江流域水利工作的進一步開展。
屬地政府開始注重流域規(guī)劃1954年長江特大洪水以前，湖北省一度有偏重山區(qū)水利灌溉和水土保持而忽視平原湖區(qū)漬澇災(zāi)害的傾向，未按照綜合治理方針編制流域規(guī)劃。水災(zāi)后，湖北省開始“注意流域規(guī)劃，著手進行流域經(jīng)濟調(diào)查，逐漸加強勘測設(shè)計及水文地質(zhì)工作方面的力量”。1956年下半年，湖北省水利廳勘測設(shè)計處升格為勘測設(shè)計院。應(yīng)該說，這些都與流域管理體制的調(diào)整不無關(guān)系。簡言之，職能范圍的擴大，要求屬地政府更全面地考慮流域治理問題。從更廣泛的意義上講，這成為屬地政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域作用日益增強的重要表征。
長江流域綜合治理規(guī)劃和三峽工程論證工作提上議事日程民國時期，雖時常出現(xiàn)各類流域性的治水提議，但政府并未有效推動。新中國成立后，隨著1955年后長委會和屬地政府之間職能分工的逐步明確，長委會專門從事流域規(guī)劃和三峽工程方案的擬制，長江流域的綜合治理正式開始。在這種情況下，長委會的機構(gòu)和職能范圍也有進一步調(diào)整。1956年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)以長委會為基礎(chǔ)，并由交通、農(nóng)林、水產(chǎn)、地質(zhì)等部門派人組成長江流域規(guī)劃辦公室，隸屬國務(wù)院，由水利部代管。該辦公室將此前下屬的荊江修防處等機構(gòu)劃歸湖北省，新設(shè)農(nóng)業(yè)辦公室、三峽室、長江水利科學(xué)院等機構(gòu)，人員也從調(diào)整前的6303人增加至8380人。可見，央地并重的水利管理體制結(jié)束后，中央直屬水利機構(gòu)的職能和規(guī)模均有較大幅度的擴充，與中央決策層的關(guān)系也更為緊密，有利于流域規(guī)劃的科學(xué)制定及其實踐。
長江流域的水利管理體制趨于一致有研究認(rèn)為，1957年左右才出現(xiàn)水利領(lǐng)域的央地關(guān)系調(diào)整，但長江湖北段的水利管理體制在1955年初即進行了調(diào)整。隨著此次調(diào)整的結(jié)束，新中國成立初期長江湖北段的管理體制暫時趨于穩(wěn)定，長江湖北段自民國以來一直由中央直屬機構(gòu)負(fù)責(zé)堤防水利管理的特殊地位自此結(jié)束。此后，隨著中央進一步下放水利管理權(quán)力，屬地政府的自主性持續(xù)增強。需要注意的是，這并不意味著長江流域中央與地方之間治水職權(quán)協(xié)調(diào)的結(jié)束。隨著長江治本計劃的逐步提出，職能轉(zhuǎn)變后的長委會有了新的舞臺，新中國的長江治理體系大致呈現(xiàn)出中央負(fù)責(zé)治本計劃、屬地政府負(fù)責(zé)治標(biāo)的模式。在這種情況下，長江流域規(guī)劃辦公室雖需要就長江治本計劃的具體細(xì)節(jié)與屬地政府密切溝通，但作為治本計劃的支持者和具體計劃的編寫者，其話語權(quán)有所增加。以此為基礎(chǔ)，中央直屬機構(gòu)的具體職責(zé)范圍在此后也出現(xiàn)了部分回調(diào)。可見，水利管理體制的調(diào)整并沒有呈現(xiàn)出線性特征，更多是圍繞不同時期的中心任務(wù)來展開。
綜上所述，新中國成立初期的水利管理體制，是國家流域治理原則的直接體現(xiàn)，也與地方實際情況的變動密切相關(guān)，有著較為復(fù)雜的探索歷程。本文以長江湖北段為例，梳理分析了1949—1955年流域管理體制的調(diào)整及其背后的原因。研究發(fā)現(xiàn)，除中央的宏觀調(diào)整外，在地方實踐層面，屬地政府與中央直屬機構(gòu)在職能設(shè)定、組織建設(shè)、機構(gòu)協(xié)同等方面的差異化成為變革的重要原因。新中國成立后，中央在各流域普遍設(shè)立管理機構(gòu)，且多有興革。就此來看，從央地關(guān)系視角探討水利管理體制調(diào)整為一可行的思路。不過，由于長江湖北段的特殊性，單一的個案研究仍難以展現(xiàn)新中國成立后水利管理體制變遷的整體面貌。一方面，雖然較之淮河、珠江等流域而言，長江流域的治理問題更加復(fù)雜艱巨，但治江晚于治淮且機構(gòu)更早撤銷；另一方面，雖然長江與黃河均于1950年成立部屬水利委員會，其后黃河水利委員會下屬機構(gòu)與各省水利機關(guān)又多有分合，但黃河水利委員會未經(jīng)重大調(diào)整而一直存續(xù)，長委會則一度裁撤，直到1989年才恢復(fù)設(shè)置。可見，各流域的具體情況和中央力量投入程度頗有差異，其管理體制變遷的動因和整體態(tài)勢也因此不同。從這個角度看，長江湖北段水利管理體制的變遷雖有其特殊價值，但欲描繪出中國流域管理體制改革歷程的宏觀圖景，還需更多的相關(guān)實證研究作為支撐。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國史研究》2026年第1期，注釋從略，引用請參考原文。
