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　　——基于固定資產(chǎn)投資視角的考察

　　不論是認(rèn)同還是否定，中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的重要作用一直都備受研究者的關(guān)注。而政府投資是學(xué)術(shù)界討論最多的話題之一。已有的關(guān)于政府投資的研究成果主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一個(gè)領(lǐng)域是關(guān)于政府投資績(jī)效和影響的考察，根據(jù)研究重點(diǎn)的不同，這方面的成果又可以分為幾類，討論的問題各有側(cè)重，有的偏重于從整體上探討政府投資產(chǎn)生的影響，有的偏重于分析某一領(lǐng)域或行業(yè)的政府投資效果，有的以地方政府投資行為及其影響作為探討核心，還有的關(guān)注政府投資與民間投資之間的關(guān)系；另一個(gè)領(lǐng)域的研究成果則和現(xiàn)實(shí)聯(lián)系緊密，研究者多以政府投資項(xiàng)目的管理為探討重點(diǎn)，討論涉及政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀、制度、改革、問題等諸多層面。

　　與實(shí)證分析相比，從較長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)對(duì)新中國(guó)的政府投資進(jìn)行歷史解讀和分析的文獻(xiàn)相對(duì)要少一些。[1]本文試圖對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)政府投資規(guī)模和方向的變遷、特別是政府投資的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成特點(diǎn)進(jìn)行梳理和闡釋。選擇這樣一個(gè)命題的原因在于，新中國(guó)的政府投資與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整之間有著密切的聯(lián)系，新中國(guó)最初的政府投資的直接目標(biāo)和指向就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，只是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，政府投資發(fā)生了改變。

　　一、政府投資在固定資產(chǎn)投資中的比重

　　本文的討論從新中國(guó)的固定資產(chǎn)投資開始，對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府投資變化及影響的分析將以對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資中政府投資的特點(diǎn)為基礎(chǔ)，因?yàn)殛P(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的固定資產(chǎn)投資，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局所公布的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中最為詳盡的只有國(guó)有經(jīng)濟(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)。以國(guó)有經(jīng)濟(jì)的固定資產(chǎn)投資，而不是后來(lái)統(tǒng)計(jì)口徑中的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資作為討論重點(diǎn)，并不影響我們判斷這一時(shí)期政府投資在全社會(huì)投資中的作用，因?yàn)樵趩我还兄坪透叨燃械挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是社會(huì)投資規(guī)模和方向的絕對(duì)主導(dǎo)者。在改革開放啟動(dòng)兩年后的1980年，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重仍在80%以上，同年，集體經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重分別為5%和13.1%。[2]也就是說(shuō)，在個(gè)體經(jīng)濟(jì)還沒有大量增長(zhǎng)時(shí)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的固定資產(chǎn)投資大體上可以反映出全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的狀況。在1978年改革開放以前，中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資的資金來(lái)源主要有五個(gè)：國(guó)家投資、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌和其他資金。總體而言，在這一時(shí)期國(guó)家投資是國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資最主要的資金來(lái)源，其中“一五”時(shí)期所占比重最高，每一年都在80%以上，1956年高達(dá)93.3%，此后國(guó)家投資在全部資金來(lái)源中的比重在波動(dòng)、反復(fù)中逐步下降，但這種下降絲毫不影響國(guó)家投資所具有的主導(dǎo)地位。在改革開放以前，國(guó)家投資占國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資全部資金比重最低的年份是1977年，為57.9%，其余年份均在60%以上。和國(guó)家投資所占比重的變化趨勢(shì)相反，其他幾種資金來(lái)源所占的比重經(jīng)歷了一個(gè)不斷上升的過(guò)程，盡管上升的幅度有限。［1］

　　1978年以后，中國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的資金來(lái)源同樣有五個(gè)：國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌和其他資金。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源在1978年以后一個(gè)最顯著的變化趨勢(shì)是國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金所占比重明顯下降，自籌及其他資金所占比重日益上升。1981年國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中所占的比重是28.1%，1988年這一比重第一次降到了10%以下，20世紀(jì)90年代中期，這一比重降到了新中國(guó)成立以來(lái)的最低水平，1997年僅有2.8%，世紀(jì)之交時(shí)稍有回升，后來(lái)基本上呈下降趨勢(shì)，2012年這一比重為4.6%。同一時(shí)期，自籌和其他資金在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中所占的比重由1981年的55.4%上升到2012年的81.7%。[3]相比之下，來(lái)自于國(guó)內(nèi)貸款和外資的資金比重變化的幅度要小得多。因此，回顧新中國(guó)成立以來(lái)的歷史，在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的資金來(lái)源中變化最大的是來(lái)自于政府的投資，從最高時(shí)的93.3%下降至目前的不足5%。自籌和其他資金日益成為全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中最主要的資金來(lái)源。新中國(guó)“政府主導(dǎo)”型的投資和發(fā)展模式在改革開放以后發(fā)生了迅速而巨大的變化。

　　二、直接的干預(yù)與介入：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府投資

　　1949年以后高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并非單純由社會(huì)主義和意識(shí)形態(tài)所決定，作為工業(yè)化后發(fā)國(guó)家，中國(guó)擺脫落后的心情十分急迫。1953年9月，過(guò)渡時(shí)期總路線正式出臺(tái)。同年，第一個(gè)五年計(jì)劃啟動(dòng)。從這時(shí)起，“發(fā)展國(guó)家的重工業(yè)，以建立國(guó)家工業(yè)化和國(guó)防現(xiàn)代化的基礎(chǔ)”成為實(shí)現(xiàn)“社會(huì)主義工業(yè)化的中心環(huán)節(jié)”。［2］新中國(guó)選擇了一條重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化道路，造成這一局面的原因很多，而其中最重要的因素之一就是新中國(guó)的重工業(yè)基礎(chǔ)過(guò)于薄弱。

　　（一）政府投資對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的高度傾斜

　　蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式是新中國(guó)學(xué)習(xí)的第一個(gè)樣板。機(jī)械、鋼鐵、煤炭、石油、電力五個(gè)處于蘇聯(lián)核心地位的工業(yè)部門在1928～1937年的年平均增長(zhǎng)率達(dá)到了17.8%［3］，這種高速增長(zhǎng)是在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。發(fā)展重工業(yè)需要大量的資金投入，要使中國(guó)在缺乏積累的前提下啟動(dòng)工業(yè)化，并在相當(dāng)短的時(shí)期內(nèi)完成工業(yè)體系的初步構(gòu)建，政府同樣必須具有強(qiáng)大的調(diào)動(dòng)和配置資源的能力。1952年1月，政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)公布了《基本建設(shè)工作暫行辦法》［4］，其中明確規(guī)定了基本建設(shè)計(jì)劃的編制過(guò)程。從這時(shí)起，固定資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的決策權(quán)被集中到中央政府手中。盡管在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)的政府投資體制不乏放權(quán)與集權(quán)的調(diào)整，但這種改變只是調(diào)整權(quán)利在中央與地方不同層級(jí)政府之間的分配，而政府在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的主體地位并沒有變化。

　　改革開放以前的固定資產(chǎn)投資，如果按管理渠道分，只包括基本建設(shè)和更新改造兩個(gè)組成部分。1953～1980年，基本建設(shè)投資是國(guó)家固定資產(chǎn)投資的絕對(duì)主體，而基本建設(shè)投資資金中的70%以上都來(lái)自政府的財(cái)政資金［1］（pp.20,91）。需要進(jìn)一步梳理的是大規(guī)模的基本建設(shè)投入資金的分配方向。在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)于第一產(chǎn)業(yè)的基本建設(shè)投資都是最低的，除了1963～1965年期間短暫達(dá)到7.6%，其余時(shí)期均在4%以下。以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)則是基本建設(shè)投資的重點(diǎn)，1980年以前的五個(gè)五年計(jì)劃中，國(guó)家對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的基本建設(shè)投資占全部投資的比重最高時(shí)達(dá)到61.7%，最低的“一五”時(shí)期也達(dá)到了46.2%，基本上一直保持在50%以上。作為“一五”時(shí)期投資重點(diǎn)的156個(gè)項(xiàng)目主要集中在煤炭部（27個(gè)）、電力部（26個(gè)）、重工業(yè)部（27個(gè)，其中黑色冶金7個(gè)、有色冶金13個(gè)、化學(xué)工業(yè)7個(gè)）、第一機(jī)械工業(yè)部（29個(gè)）、第二機(jī)械工業(yè)部（42個(gè)）五個(gè)部門。［5］而在對(duì)工業(yè)的投資中，對(duì)于輕工業(yè)的基本建設(shè)投資雖然整體上略高于農(nóng)業(yè)，但一直未超出7%；對(duì)重工業(yè)的投資占全部基本建設(shè)投資的比重在“一五”時(shí)期為36.2%，這是改革開放前幾個(gè)五年計(jì)劃中這一比重最低的一個(gè)時(shí)期，其余時(shí)期均在45%以上。對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的投資除了在“一五”時(shí)期達(dá)到51.1%之外，其余時(shí)段均在40%左右。［1］（p.103）

　　具體到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)行業(yè)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期基本建設(shè)投資的一半以上被用在了由采掘業(yè)，制造業(yè)，電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)構(gòu)成的工業(yè)建設(shè)當(dāng)中。在工業(yè)內(nèi)部，冶金工業(yè)、機(jī)械工業(yè)、電力工業(yè)、煤炭工業(yè)得到政府投入最多。從1953年“一五”計(jì)劃啟動(dòng)到1970年“三五”計(jì)劃結(jié)束，冶金工業(yè)一直是獲得基本建設(shè)投資最多的工業(yè)部門，在“二五”計(jì)劃期間甚至一度接近25%。［1］（p.128）

　　（二）工業(yè)生產(chǎn)能力的提升與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“突變”

　　巨額的政府直接投資帶來(lái)了一些重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)生產(chǎn)能力在短期內(nèi)的迅速改變，變化速度前所未有。同新中國(guó)成立以前以及新中國(guó)成立初期相比，能源、冶金、機(jī)械、運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)部門的生產(chǎn)能力有了根本性的提升。1949年以前，中國(guó)重工業(yè)的發(fā)展極其緩慢。以鋼的生產(chǎn)為例，由于“開采之重要鋼鐵及冶煉鋼鐵事業(yè)多操諸日人掌握”以及中國(guó)的鋼鐵廠多陷于停頓，中國(guó)的鋼鐵“每年出產(chǎn)只四萬(wàn)余噸，合土法所煉之生鐵，亦僅十七萬(wàn)噸上下”［6］。再如電的生產(chǎn)，根據(jù)1932年10月的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的電氣業(yè)就投資額而言，外資占總額的64.8%，民營(yíng)者占總額的26.1%，公營(yíng)者僅占9.1%，外資者廠數(shù)雖少，而其資本雄厚，電量巨大，非民營(yíng)、國(guó)營(yíng)者所能及。［6］（p.692）新中國(guó)的政府干預(yù)迅速扭轉(zhuǎn)了工業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)停滯和并不獨(dú)立的狀況，一些部門（如煤炭開采、煉鐵、煉鋼、冶金設(shè)備及礦山設(shè)備等重型機(jī)械制造、鐵路修建等）甚至在“一五”、“二五”計(jì)劃期間就已經(jīng)達(dá)到了改革開放以前所能達(dá)到的最高生產(chǎn)水平。

　　在大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)啟動(dòng)初期基本建設(shè)投資所占的高比重以及基本建設(shè)投資資金中來(lái)自政府的高比重，所反映的其實(shí)都是政府投資在大規(guī)模建設(shè)中發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用。隨著政府投資一并啟動(dòng)的是政府對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)的全方位干預(yù)。1950年6月，重工業(yè)部計(jì)劃司在《國(guó)營(yíng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃工作的組織與方法》中已經(jīng)明確提出了國(guó)營(yíng)工業(yè)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃要涵蓋產(chǎn)品、勞動(dòng)、材料供應(yīng)、成本、產(chǎn)品分配、基本建設(shè)、財(cái)務(wù)等方方面面。［7］憑借著政府投資這一重要的手段和工具，新中國(guó)的國(guó)營(yíng)企業(yè)在原料供應(yīng)、要素價(jià)格、生產(chǎn)過(guò)程、財(cái)務(wù)制度等方面都受到了政府的嚴(yán)格限制。這些配套的舉措確保了政府意志的完全貫徹。在“一五”計(jì)劃完成后，中國(guó)的第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值（包括工業(yè)和建筑業(yè)）占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1952年的20.9%上升至1958年的37%，其中工業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1952年的17.6%上升至1958年的31.7%，建筑業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1952年的3.2%上升至1958年的5.3%（第一產(chǎn)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1952年的50.5%下降為1958年的34.1%，第三產(chǎn)業(yè)比重未發(fā)生明顯變化）［8］。2011年，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為46.6%，其中工業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為39.9%，建筑業(yè)產(chǎn)值的比重為6.8%。［9］“一五”計(jì)劃期間重工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)了210.7%，輕工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)了83.3%，兩者的平均年增長(zhǎng)速度分別達(dá)到了25.4%和12.9%。重工業(yè)在全部工業(yè)中的比重由1952年的37.3%上升到1957年的45%，而同期輕工業(yè)的比重由62.7%下降到55%。［10］從這個(gè)意義上講，我們可以將“一五”計(jì)劃時(shí)期視為新中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)“突變期”，政府的強(qiáng)力干預(yù)帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的跳躍式調(diào)整。政府的大規(guī)模投資促成了一個(gè)相對(duì)完整的工業(yè)體系的初步建立，如果依靠經(jīng)濟(jì)的自然演進(jìn)這一過(guò)程很難迅速實(shí)現(xiàn)。

　　三、從直接主導(dǎo)轉(zhuǎn)向間接調(diào)控的政府行為

　　新中國(guó)成立后在復(fù)雜的國(guó)際背景中啟動(dòng)大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，采取了一種最直接的干預(yù)方式，即由政府控制幾乎全部生產(chǎn)領(lǐng)域投資的力度、方向和規(guī)模。政府對(duì)固定資產(chǎn)投資的直接投入加速了一些行業(yè)的資本積累過(guò)程，但如何真正調(diào)動(dòng)企業(yè)的生產(chǎn)積極性、激發(fā)和保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的活力和效率是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一直面臨的困境和問題。改革開放后，政府投資的變化首先體現(xiàn)在投資方式與投資主體的雙重轉(zhuǎn)變上。

　　（一）投資主體和投資方式的轉(zhuǎn)變

　　1979年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)由國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委和財(cái)政部共同提出的《關(guān)于基本建設(shè)投資試行貸款辦法的報(bào)告》以及《基本建設(shè)貸款試行條例》，這標(biāo)志著“撥改貸”試點(diǎn)工作的開始。“撥改貸”的目標(biāo)是“在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的前提下，擴(kuò)大企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，把投資效果的好壞同企業(yè)和職工的經(jīng)濟(jì)利益直接聯(lián)系起來(lái)”。［11］試點(diǎn)工作的推進(jìn)非常快，從1985年起，“凡是由國(guó)家預(yù)算安排的基本建設(shè)投資全部由財(cái)政撥款改為銀行貸款”。實(shí)行“撥改貸”以后，原來(lái)的“國(guó)家預(yù)算直接安排的投資”渠道相應(yīng)取消。［11］（p.389）盡管對(duì)“撥改貸”實(shí)施效果的評(píng)價(jià)褒貶不一，但這一舉措的推出意味著銀行以及得到貸款的企業(yè)從這時(shí)起需要以經(jīng)濟(jì)規(guī)則而不單純是政府指令來(lái)規(guī)范自身的行為。

　　投資主體的變化則表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)原有投資主體的調(diào)整和改變；二是新的投資主體的培育。20世紀(jì)80年代中后期，國(guó)有企業(yè)的改革拉開帷幕。中央相繼推出一系列措施，在權(quán)、責(zé)、利方面賦予國(guó)有企業(yè)以更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。1988年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。《通知》中所提及的《國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）對(duì)固定資產(chǎn)投資資金的使用方式提出了新的要求。從微觀層面，《方案》提出“擴(kuò)大企業(yè)的投資決策權(quán)”，企業(yè)有權(quán)自主地籌措資金和物資、有權(quán)自主地選定投資方式和建設(shè)方案、有權(quán)自主地支配應(yīng)得的投資收益。從宏觀層面，《方案》一方面提出在中央一級(jí)成立能源、交通、原材料、機(jī)電輕紡、農(nóng)業(yè)、林業(yè)六個(gè)國(guó)家專業(yè)投資公司，用經(jīng)濟(jì)而不是行政的辦法對(duì)相關(guān)行業(yè)的投資進(jìn)行管理；另一方面要求簡(jiǎn)政放權(quán)，國(guó)家專業(yè)投資公司建立以后，國(guó)家計(jì)委不再直接管理項(xiàng)目投資。［12］

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，國(guó)有企業(yè)改革的步伐在20世紀(jì)90年代中后期不斷加快。這使得國(guó)有企業(yè)逐步成長(zhǎng)為新的投資主體，它們已經(jīng)不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期完全傳遞政府意志而無(wú)自主生產(chǎn)決策權(quán)力的經(jīng)濟(jì)組織。20世紀(jì)90年代，國(guó)家投資在國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源中的比重整體上已經(jīng)不足10個(gè)百分點(diǎn)，出資比重的大幅度下降也說(shuō)明了政府在固定資產(chǎn)投資中所扮演的角色的轉(zhuǎn)變。同一時(shí)期，新的投資主體也慢慢成長(zhǎng)起來(lái)，集體、個(gè)體、私營(yíng)、外資及其他經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著日益重要的作用。1981年，在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中國(guó)有經(jīng)濟(jì)所占的比重為69.5%［13］，2002年降為43.4%［14］。投資體制的改革隨著全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)而不斷深入。2004年7月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），《決定》不僅強(qiáng)調(diào)要落實(shí)企業(yè)的投資自主權(quán)，還對(duì)政府投資的范圍做出界定，從這時(shí)起，政府的投資開始越來(lái)越多地向公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和具有公益性的領(lǐng)域傾斜。

　　（二）政府投資在三次產(chǎn)業(yè)間的重新布局

　　1．國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移

　　國(guó)有經(jīng)濟(jì)一直是得到政府投資最多的經(jīng)濟(jì)主體，因此和其他經(jīng)濟(jì)成分相比，國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成可以更好地反映政府投資的產(chǎn)業(yè)傾向[4]。

　　資料來(lái)源：1981～1995年數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒·1950～1995》，第42～45頁(yè)；1996～2000年數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)數(shù)典·1950～2000》，第48～54頁(yè)；2002年數(shù)據(jù)根據(jù)《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒·2003》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2003年版）第39～41頁(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)分行業(yè)計(jì)劃投資規(guī)模計(jì)算得出。

　　在改革開放前后兩個(gè)時(shí)期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資的三次產(chǎn)業(yè)分布發(fā)生了非常明顯的變化。如前文所述，改革開放以前，第二產(chǎn)業(yè)是政府投資的絕對(duì)重點(diǎn)，但第二產(chǎn)業(yè)所占有的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)在改革開放十余年后就被第三產(chǎn)業(yè)所取代。從1990年到2000年，國(guó)有經(jīng)濟(jì)用于第二產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資占其固定資產(chǎn)投資總額的比重下降了近30個(gè)百分點(diǎn)（由1990年的59.1%下降至2000年的29.2%），同期國(guó)有經(jīng)濟(jì)用于第三產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資占其固定資產(chǎn)投資總額的比重上升了近30個(gè)百分點(diǎn)（由1990年的39.7%上升至2000年的69%）。［15］新世紀(jì)以后，這一趨勢(shì)更為明顯，2002年國(guó)有經(jīng)濟(jì)的固定資產(chǎn)投資中，第二、第三產(chǎn)業(yè)所占的比重分別為26.2%和71.2%。［14］（p.185）這說(shuō)明，從20世紀(jì)90年代起，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的固定資產(chǎn)投資重點(diǎn)快速由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。只是和改革開放前不同的是，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的固定資產(chǎn)投資不再以政府的直接投入作為主要的資金來(lái)源。就國(guó)有經(jīng)濟(jì)而言，在20世紀(jì)的最后20年，工業(yè)內(nèi)部的投資結(jié)構(gòu)調(diào)整也較大。為了推動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)未受到足夠重視的輕工業(yè)的發(fā)展，政府投資在改革之初開始向輕工業(yè)傾斜。在重工業(yè)內(nèi)部，也表現(xiàn)出了采掘業(yè)所占比重下降、原材料工業(yè)所占比重上升的趨勢(shì)。［1］（p.130）

　　具體到各個(gè)行業(yè)，“九五”計(jì)劃期間（1996～2000年）和改革之初的“六五”計(jì)劃期間（1981～1985年）相比，國(guó)有經(jīng)濟(jì)用于采掘業(yè)、制造業(yè)的固定資產(chǎn)投資占國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資總額的比重都出現(xiàn)了大幅下降，前者由16.2%降到6.6%，而后者由31.8%降到12.9%。在第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)最為明顯的是交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)及郵電通信業(yè)，“六五”計(jì)劃期間，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在該行業(yè)的固定資產(chǎn)投資占其投資總額的比重僅為12.4%，而到“九五”計(jì)劃期間，同一比重為28.1%。2002年，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)及郵電通信業(yè)仍然是國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資最多的行業(yè)，并且該行業(yè)投資中的81.28%用于鐵路運(yùn)輸業(yè)、公路運(yùn)輸業(yè)及交通運(yùn)輸輔助業(yè)三個(gè)領(lǐng)域。[5]值得注意的是，2002年國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資第三位的行業(yè)是農(nóng)林牧漁業(yè)，在農(nóng)林牧漁業(yè)投資占其總投資的比重高達(dá)12.43%，這是以前從未達(dá)到過(guò)的。

　　2．2003年以來(lái)[6]的政府投資傾向

　　新世紀(jì)以來(lái)的多數(shù)年份中，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源中的比重都在5%以下。將有限的投資投向何處，可以最直接地反映出政府對(duì)一些產(chǎn)業(yè)的傾斜和支持。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近10年來(lái)固定資產(chǎn)投資獲得國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金支持最多的行業(yè)是以下幾個(gè)：排在第一位的是交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，這一點(diǎn)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革開放以來(lái)的投資變化中已經(jīng)得到了部分的體現(xiàn)，國(guó)家預(yù)算內(nèi)用于交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)的投資在政府投資總額中所占的比重多數(shù)年份在25%以上，2006年一度高達(dá)31.24%。排在第二位的是水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，該行業(yè)得到的政府投資占政府投資總額的比重多在20%以上，2012年達(dá)到28.46%。排在第三位的是公共管理和社會(huì)組織，第四位的是電力、燃?xì)夂退纳a(chǎn)供應(yīng)業(yè)，第五位的是教育，第六位的是農(nóng)林牧漁業(yè)。[7]這體現(xiàn)出固定資產(chǎn)投資得到政府資金最多支持的是第三產(chǎn)業(yè)，而其中又以交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)郵政、水利、環(huán)境、公共設(shè)施管理等與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)密切相關(guān)的行業(yè)為重點(diǎn)。

　　值得關(guān)注的還有兩個(gè)因素。一個(gè)因素是國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占某些行業(yè)固定資產(chǎn)投資全部資金來(lái)源的比重。盡管有些行業(yè)的固定資產(chǎn)投資得到的政府資金在政府投資總額中所占的比重并不十分突出，但政府投資在該行業(yè)固定資產(chǎn)投資全部資金來(lái)源中的比重卻相當(dāng)可觀，這同樣表明了政府投資在這些行業(yè)中不容忽視的重要性。相對(duì)典型的是公共管理和社會(huì)組織以及農(nóng)林牧漁業(yè)。對(duì)于公共管理和社會(huì)組織，每年政府在該領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資占全部資金來(lái)源中的比重都超過(guò)了20%。農(nóng)林牧漁業(yè)最高時(shí)也有超過(guò)20%的固定資產(chǎn)投資資金來(lái)自政府投入。交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)業(yè)，文化、體育和娛樂業(yè)等行業(yè)的固定資產(chǎn)投資來(lái)自于政府投入的部分大都超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)。[8]

　　另一個(gè)因素是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的行業(yè)分布與政府投資的行業(yè)分布之間的差異，這種差異本身即是政府投資傾向性的反映。比較典型的是制造業(yè)。以2012年的數(shù)據(jù)為例，就全國(guó)而言，制造業(yè)的固定資產(chǎn)投資占全國(guó)固定資產(chǎn)總投資的近1/3，可見它仍是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的重點(diǎn)，但不論是國(guó)家預(yù)算資金占制造業(yè)固定資產(chǎn)投資全部資金來(lái)源的比重（0.44%），還是國(guó)家預(yù)算用于制造業(yè)的投資占國(guó)家用于固定資產(chǎn)投資的全部預(yù)算內(nèi)資金的比重（3.04%）都非常低[9]。國(guó)家用于采礦業(yè)、制造業(yè)的投資在國(guó)家全部投資中所占的比重和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比也不可同日而語(yǔ)，政府早已不是這些領(lǐng)域的主導(dǎo)者。而國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金分配給農(nóng)林牧漁業(yè)，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，教育等行業(yè)的份額，則大都明顯高于這些行業(yè)自身固定資產(chǎn)投資在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中所占的比重，這反映了政府投資對(duì)這些行業(yè)的傾斜。

　　（三）政府投資的轉(zhuǎn)型

　　投資規(guī)模的相對(duì)縮小本身就是政府投資轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)之一。實(shí)際上從20世紀(jì)的90年代開始，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源的比重就已經(jīng)很小，1997年的亞洲金融危機(jī)和2008年的國(guó)際金融危機(jī)之后，國(guó)家投資在國(guó)有經(jīng)濟(jì)乃至全社會(huì)固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源中所占的比重都出現(xiàn)了短暫的回升，這與政府執(zhí)行積極的財(cái)政政策有關(guān)，但并未改變政府投資整體下降的趨勢(shì)。與此同時(shí)，投資主體開始由單一走向多元化，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在全社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)形式投資中所占的比重不斷下降，2000年以來(lái)降幅尤為顯著，2012年該比重僅為25.7%。考慮到國(guó)家投資在國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源中所占比重的大幅度降低，政府的投資對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的直接影響已大為下降。

　　政府對(duì)固定資產(chǎn)投資的干預(yù)手段也從依靠行政命令轉(zhuǎn)為倚重經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，這種干預(yù)方式的調(diào)整在改革初期已初見端倪。1984年，在國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、中國(guó)人民建設(shè)銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由撥款改為貸款的暫行規(guī)定》中，就提出了“撥改貸”，要實(shí)行差別利率。［11］（p.391）1989年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》要求“銀行要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列的要求，制定相應(yīng)的信貸政策”，［16］這表明政府開始關(guān)注如何通過(guò)利率、財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)調(diào)整資金在產(chǎn)業(yè)之間分配的目的，不再像改革開放前那樣直接以控制數(shù)字的方式?jīng)Q定資金在各個(gè)部門的配置以及投資的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。在1992年確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)之后，市場(chǎng)在資源配置的決定中發(fā)揮著日益重要的作用，政府對(duì)于建設(shè)、生產(chǎn)過(guò)程本身的直接干預(yù)進(jìn)一步減少。同時(shí)出現(xiàn)變化的是政府的投資布局，改革開放前吸納政府投資最多的工業(yè)特別是重工業(yè)部門早已不再是政府投資的重點(diǎn)。一方面，政府投資不再是國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的主要資金來(lái)源，另一方面國(guó)有資本自身涵蓋的領(lǐng)域也在不斷地調(diào)整之中。改革開放后，政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的方式靈活多樣，直接投資已經(jīng)遠(yuǎn)不是其中最重要的手段。

　　四、轉(zhuǎn)變的政府：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)中的政府行為

　　在新中國(guó)成立至今的歷史當(dāng)中，從投資的視角來(lái)看，不同時(shí)期的政府行為發(fā)生了巨大變化。政府投資的相對(duì)規(guī)模由最初占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資90%以上，下降到如今不足5%。投資方向也發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，改革開放以前，政府投資是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的絕對(duì)主體，為了快速推進(jìn)工業(yè)化，以工業(yè)為核心的第二產(chǎn)業(yè)成為政府投資的重中之重，構(gòu)建完整的工業(yè)體系的基礎(chǔ)性工作由政府投資完成。而改革開放以后，投資主體逐步走向多元化，與之相伴隨，政府投資對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響也由直接轉(zhuǎn)為間接。國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資的重點(diǎn)在20世紀(jì)90年代由第二產(chǎn)業(yè)快速轉(zhuǎn)向了第三產(chǎn)業(yè)，新世紀(jì)以來(lái)這一投資傾向表現(xiàn)得更為突出。在最近十年每年用于固定資產(chǎn)投資的國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金中，幾乎有50%左右的政府投資被交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)以及水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)所吸納。除此之外，農(nóng)林牧漁業(yè)、教育、公共管理和社會(huì)組織等都是獲得政府投資較多的領(lǐng)域。這意味著政府投資更多地向具有基礎(chǔ)性和公益性的行業(yè)和領(lǐng)域傾斜。改革開放后的政府投資與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的另一個(gè)顯著區(qū)別在于，政府投資所進(jìn)入的行業(yè)大都不再是排他性的，即使是在當(dāng)下政府投資相對(duì)集中的領(lǐng)域。

　　即便是政府的行為方式發(fā)生了顯著變化，還必須要承認(rèn)，在新中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的進(jìn)程中，政府投資發(fā)揮了不容忽視的重要作用，如果不是依靠直接的政府投資，新中國(guó)最初的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)不可能在短期內(nèi)完成。通過(guò)強(qiáng)有力的政府干預(yù)來(lái)促進(jìn)幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展不是新中國(guó)獨(dú)有的發(fā)展方式，在各國(guó)工業(yè)化的歷史中，這種行為并不少見，方法手段各不相同，人們不能達(dá)成一致的只是如何對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的政府行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于一個(gè)國(guó)家或民族某一歷史時(shí)期內(nèi)發(fā)展方式選擇的審視，不僅僅是單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考察這一方式是否有效率的問題，還有這些選擇如何左右了這個(gè)國(guó)家在世界歷史進(jìn)程中的影響與地位。從這個(gè)意義上講，新中國(guó)成立以來(lái)特別是成立初期的政府投資可能并不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題。

　　［參引文獻(xiàn)］

　　［1］《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒·1950～1995》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社1997年版，第23頁(yè)。

　　［2］《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第606頁(yè)。

　　［3］〔美〕亞歷山大·格申克龍著、張鳳林譯：《經(jīng)濟(jì)落后的歷史透視》，商務(wù)印書館2009年版，第295頁(yè)。

　　［4］《基本建設(shè)工作暫行辦法》，《山西政報(bào)》1952年第2期。

　　［5］中華人民共和國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)編：《中國(guó)工業(yè)五十年·1953～1957》下卷，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第1329頁(yè)。

　　［6］實(shí)業(yè)部中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒編纂委員會(huì)編：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒·民國(guó)二十一年至二十二年》下冊(cè)，商務(wù)印書館1934年版，第11章第331頁(yè)。

　　［7］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《1949～1952中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·綜合卷》，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)出版社1990年版，第802～804頁(yè)。

　　［8］《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒·2002》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2002年版，第52頁(yè)。

　　［9］《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒·2012》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2012年版，第45頁(yè)。

　　［10］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《1953～1957中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·工業(yè)卷》，中國(guó)物價(jià)出版社1998年版，前言第4頁(yè)。

　　［11］中國(guó)人民建設(shè)銀行總行編：《中華人民共和國(guó)財(cái)政史料》第六輯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版，第370～373頁(yè)。

　　［12］國(guó)家體改委辦公廳編：《十一屆三中全會(huì)以來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革重要文件匯編》中，改革出版社1990年版，第207～211頁(yè)。

　　［13］《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)數(shù)典·1950～2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2002年版，第24頁(yè)。

　　［14］《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒·2003》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2003年版，第190頁(yè)。

　　［15］《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒·1950～1995》，第46頁(yè)；《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒·2001》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2001年版，第157頁(yè)。

　　［16］《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第356～365頁(yè)。