建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱央地財(cái)政關(guān)系）是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容。如何建成科學(xué)、合理的央地財(cái)政關(guān)系？我們?cè)谶M(jìn)行現(xiàn)狀分析、理論探討的同時(shí)，也有必要從歷史經(jīng)驗(yàn)中獲得啟迪。1949—1959年是我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系探索的奠基時(shí)期：一是統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作及相關(guān)制度調(diào)整，為央地財(cái)政關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)；二是形成《論十大關(guān)系》這一具有里程碑意義的理論成果，為央地財(cái)政關(guān)系奠定了理論基礎(chǔ)。此后央地財(cái)政關(guān)系的多次調(diào)整與變革，始終是圍繞這一時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系的制度框架和基本精神而進(jìn)行的。因此，對(duì)于這一時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系進(jìn)行專題研究具有重要意義。目前學(xué)界對(duì)于這一問(wèn)題的關(guān)注，主要聚焦于宏觀視野下這一時(shí)期的財(cái)政關(guān)系研究以及某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的財(cái)政關(guān)系研究。從現(xiàn)有成果來(lái)看，關(guān)于1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系的專題研究尚有較大提升空間。本文擬從探索的歷程、特征、經(jīng)驗(yàn)三方面對(duì)此探討，以期有助于豐富央地財(cái)政關(guān)系史研究。
一、1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系探索的基本歷程
1949—1959年的央地財(cái)政關(guān)系探索是隨著國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展而不斷調(diào)整、變化的，大致可以分為以下幾個(gè)階段：
（一）1949—1950年統(tǒng)一中央財(cái)權(quán)的歷史奠基：高度集中、“統(tǒng)收統(tǒng)支”
新中國(guó)成立之初，財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。由于長(zhǎng)期戰(zhàn)亂而導(dǎo)致的嚴(yán)重通貨膨脹與物價(jià)飛漲需要進(jìn)行大力整頓，支援解放戰(zhàn)爭(zhēng)前線以及恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)也需要大量資金投入。但在長(zhǎng)期革命戰(zhàn)爭(zhēng)中形成的財(cái)經(jīng)工作分散管理和分散經(jīng)營(yíng)的狀況尚未得到改變，處于收支脫節(jié)、不平衡和分散無(wú)力的狀態(tài)。這對(duì)于控制物價(jià)和恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)非常不利。為了平衡財(cái)政收支，穩(wěn)定市場(chǎng)金融物價(jià)，發(fā)展后方生產(chǎn)建設(shè)，保證解放戰(zhàn)爭(zhēng)的全面勝利，極有必要統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理。
1950年3月，政務(wù)院先后公布《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》《中央金庫(kù)條例》《關(guān)于統(tǒng)一管理一九五〇年度財(cái)政收支的決定》等系列文件，從多個(gè)方面明確央地財(cái)政關(guān)系，統(tǒng)一財(cái)政：一是財(cái)政管理權(quán)限集中在中央。“國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一于中央人民政府”，一切稅收制度、財(cái)政收支程序、供給工資標(biāo)準(zhǔn)、行政人員編制及全國(guó)總預(yù)決算等，均由中央人民政府財(cái)政部會(huì)商有關(guān)部門“統(tǒng)一制定或編制”。二是財(cái)力集中在中央。“除批準(zhǔn)征收的地方稅收外，所有關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商稅的一切收入，均歸中央人民政府財(cái)政部統(tǒng)一調(diào)度使用”。三是設(shè)立中央財(cái)政收支機(jī)構(gòu)。“中央人民政府設(shè)中央總金庫(kù)，各大行政區(qū)設(shè)中央?yún)^(qū)金庫(kù)，各省（市）設(shè)中央分金庫(kù)，各縣（市）設(shè)中央支金庫(kù)”。“凡一切國(guó)家財(cái)政收入，均須由經(jīng)收機(jī)關(guān)照規(guī)定期限，全部繳納同級(jí)金庫(kù)”。“金庫(kù)款之支配權(quán)，統(tǒng)屬于中央人民政府財(cái)政部”。
通過(guò)上述舉措，中央政府集中了全國(guó)的財(cái)政收入，在短期內(nèi)改變了財(cái)政分散經(jīng)營(yíng)、分散管理的局面，轉(zhuǎn)向集中統(tǒng)一管理。統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作不可避免會(huì)給地方特別是新解放區(qū)帶來(lái)一些困難，但在“部分服從全體，地方服從中央”的原則下，地方政府必須遵照?qǐng)?zhí)行。地方各級(jí)黨委在實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，因?yàn)椤斑@不只是財(cái)經(jīng)問(wèn)題，而且是政治問(wèn)題，如果我們不堅(jiān)決貫徹執(zhí)行統(tǒng)一的財(cái)政經(jīng)濟(jì)制度，人民政權(quán)就不能鞏固”。1950年，地方財(cái)政收入的上解比例基本上超過(guò)了60%，其中，河北、天津、河南達(dá)到了83.35%、81.94%、82.37%。財(cái)力與財(cái)權(quán)的高度集中，為平衡財(cái)政收支、穩(wěn)定市場(chǎng)物價(jià)創(chuàng)造了條件，有利于中央實(shí)現(xiàn)“對(duì)財(cái)政資源的有效控制和合理分配”，從而保證了軍事上消滅殘敵、經(jīng)濟(jì)上重點(diǎn)恢復(fù)的需要，可稱之為“財(cái)經(jīng)戰(zhàn)線上的偉大勝利”。高度集中、“統(tǒng)收統(tǒng)支”政策的建立及實(shí)施，為新中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)，此后央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整都是在保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下進(jìn)行的。
（二）1951—1957年統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下分級(jí)負(fù)責(zé)：劃分收支范圍，分級(jí)管理
1.從統(tǒng)一財(cái)政管理向分級(jí)財(cái)政管理過(guò)渡的開端
1951年全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開始好轉(zhuǎn)，但由于在財(cái)政管理上實(shí)行了高度集中、“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，財(cái)權(quán)和財(cái)力基本上集中在中央，地方的靈活性不足，而地方因統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作帶來(lái)的困難尚未解決，影響了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。鑒于此，中央政府開始嘗試對(duì)原有過(guò)于集中的財(cái)政體制進(jìn)行初步調(diào)整。“為鞏固財(cái)政工作的統(tǒng)一管理與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并適應(yīng)各區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況及工作條件做到因地制宜起見”，政務(wù)院決定自1951年起，對(duì)國(guó)家財(cái)政的收支系統(tǒng)“采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級(jí)負(fù)責(zé)的方針”。
1951年3月29日，政務(wù)院公布《關(guān)于一九五一年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》，這一文件的頒布成為新中國(guó)成立后財(cái)政分權(quán)和財(cái)政分級(jí)管理的開端，標(biāo)志著我國(guó)開始實(shí)行“劃分收支、分級(jí)管理”的財(cái)政體制。決定明確了財(cái)政收支系統(tǒng)的劃分：一是實(shí)行中央、大行政區(qū)和省（市）三級(jí)財(cái)政制，中央級(jí)財(cái)政稱為中央財(cái)政，大行政區(qū)級(jí)以下財(cái)政稱為地方財(cái)政。二是確定各級(jí)財(cái)政收支系統(tǒng)劃分原則。地方財(cái)政收支，“由中央人民政府財(cái)政部就指定的收入及核準(zhǔn)的各區(qū)預(yù)算，劃分一部分為大行政區(qū)的收支；大行政區(qū)根據(jù)中央劃分之收支，按所屬各省（市）具體情況，劃分為大行政區(qū)級(jí)與省（市）的財(cái)政收支”。中央直屬省（市）的財(cái)政收支，“由中央人民政府財(cái)政部劃分”。三是劃定中央和地方財(cái)政支出范圍。國(guó)防費(fèi)“列入中央預(yù)算”。人民經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資及事業(yè)費(fèi)、社會(huì)文化教育事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)、黨派團(tuán)體補(bǔ)助費(fèi)等，按其組織系統(tǒng)或管理系統(tǒng)分別“列入中央級(jí)、大行政區(qū)級(jí)或省（市）預(yù)算”。內(nèi)外債還本付息等，“由中央統(tǒng)一編列預(yù)算”。其他支出，按照管理系統(tǒng)，分別列入各級(jí)預(yù)算。四是明確各級(jí)財(cái)政收入劃分原則。農(nóng)業(yè)稅、關(guān)稅、鹽稅、中央直接經(jīng)營(yíng)與管理的國(guó)家企業(yè)收入、清倉(cāng)收入、中央級(jí)行政司法規(guī)費(fèi)收入、內(nèi)外債款收入、國(guó)家銀行收入及其他收入，“均列為中央收入”。貨物稅、工商業(yè)稅、印花稅、交易稅、存款利息所得稅、煙酒專賣利潤(rùn)收入等，“列為中央和地方的比例解留收入”。屠宰稅、契稅、房地產(chǎn)稅、特種消費(fèi)行為稅、使用牌照稅、大行政區(qū)以下經(jīng)營(yíng)的國(guó)營(yíng)企業(yè)收入、地方行政司法規(guī)費(fèi)及其他收入，“均劃為大行政區(qū)或省（市）的收入”。通過(guò)劃分收支范圍，中央和地方的財(cái)政收支范圍有了較為明確的規(guī)定和界線，并適當(dāng)擴(kuò)大了地方增收的激勵(lì)措施，如規(guī)定“農(nóng)業(yè)稅收入超過(guò)任務(wù)者，其超過(guò)部分，得留百分之五十給地方”。5月24日，政務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于劃分中央與地方在財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作上管理職權(quán)的決定》，強(qiáng)調(diào)“在繼續(xù)保證國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃和管理的原則下，把財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作中一部分適宜于由地方政府管理的職權(quán)交給地方政府”。
依照1951年建立的央地財(cái)政關(guān)系，地方財(cái)政由收支兩條線改為收支掛鉤，在明確劃分的收支范圍內(nèi)，地方可以主動(dòng)作為，組織其中的一部分收入抵充支出，從而激發(fā)了地方政府在財(cái)政工作和經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的積極性。如中共華北局因?yàn)橥廉a(chǎn)推銷工作，要求所轄各省市積極有計(jì)劃地恢復(fù)和發(fā)展地方工業(yè)和手工業(yè)，對(duì)刺激工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、克服國(guó)家貿(mào)易資金不足、鞏固市場(chǎng)物價(jià)穩(wěn)定和增加稅收等“起了很大的推動(dòng)作用”。地方財(cái)政在貫徹執(zhí)行“國(guó)防第一、穩(wěn)定物價(jià)第二、其他第三”的財(cái)經(jīng)工作方針上做出了重要貢獻(xiàn)，進(jìn)而鞏固了中央財(cái)政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這次調(diào)整是對(duì)原有財(cái)政管理體制的重大突破，是統(tǒng)一財(cái)政管理向分級(jí)財(cái)政管理過(guò)渡的開端。但由于正在進(jìn)行的抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)和中央政府的工作重心是實(shí)行大規(guī)模、有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這使得在1953年以前財(cái)政體制實(shí)際實(shí)行的仍是統(tǒng)收統(tǒng)支的模式，財(cái)政資金實(shí)際上仍集中在中央，“地方的財(cái)力和財(cái)權(quán)仍然很小”。
2.分級(jí)財(cái)政管理的進(jìn)一步貫徹落實(shí)
1953年，新中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況得到根本好轉(zhuǎn)。黨提出了以“一化三改”為目標(biāo)的過(guò)渡時(shí)期總路線，“這條總路線是照耀我們各項(xiàng)工作的燈塔”，黨和國(guó)家的一切工作以此為指針，開始了逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、由新民主主義向社會(huì)主義過(guò)渡的歷史性轉(zhuǎn)變。此時(shí)，高度集中的財(cái)政管理體制與大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的客觀要求出現(xiàn)了不相適應(yīng)的情況。一方面，“財(cái)政工作中的迫切任務(wù)……就是努力為國(guó)家工業(yè)化事業(yè)積累更多的資金，并更合理地使用這些資金”，需要加強(qiáng)中央的統(tǒng)一計(jì)劃；另一方面，出于國(guó)防考慮，相當(dāng)部分的建設(shè)項(xiàng)目安排在內(nèi)地，離不開地方積極主動(dòng)、自力更生的發(fā)展生產(chǎn)。但此前，因?yàn)橹醒雽?duì)地方財(cái)政管得過(guò)多、過(guò)細(xì)，致使地方不能很好地合理安排，“在一定程度上影響了地方的主動(dòng)性和積極性”。
1953年8月，周恩來(lái)在全國(guó)財(cái)經(jīng)會(huì)議上提出改進(jìn)財(cái)政管理體制的方針和指導(dǎo)思想，他指出：“財(cái)政體制：在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃下，確定財(cái)政制度，劃定職權(quán)范圍，分級(jí)管理，層層負(fù)責(zé)”。“國(guó)家預(yù)算：在國(guó)家的統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)實(shí)行三級(jí)（中央、省市和縣）預(yù)算制度，劃分中央與地方的收支范圍，按照主次輕重及集中和分散情況，分配中央與地方的大體比例”。“地方財(cái)政，按照統(tǒng)一制度，凡超計(jì)劃的征收和節(jié)約，一般歸地方支配”。1954年1月，鄧小平對(duì)財(cái)政預(yù)算工作也概括了“六條方針”，認(rèn)為既要“把國(guó)家財(cái)政放在經(jīng)常的、穩(wěn)固的、可靠的基礎(chǔ)上，還要建立起國(guó)家的后備力量”。一方面強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，逐級(jí)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格控制預(yù)算；另一方面又給予地方一定的機(jī)動(dòng)財(cái)力和管理權(quán)限，使之因地制宜地安排一些開支。遵照周恩來(lái)、鄧小平指示精神，1954年央地財(cái)政關(guān)系又做了調(diào)整，調(diào)整的主要內(nèi)容是：（1）財(cái)政支出基本上按照隸屬關(guān)系，屬于中央的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的支出，列入中央預(yù)算；屬于地方的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的支出，列入地方預(yù)算。（2）財(cái)政收入實(shí)行分類分成的辦法，將國(guó)家的財(cái)政收入劃分為固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入三類。（3）地方預(yù)算每年由中央核定。按照收支劃分，地方的財(cái)政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵補(bǔ)，不足的差額，由中央劃給調(diào)劑收入彌補(bǔ)。分成比例一年一定。（4）地方財(cái)政的年終結(jié)余，由各地在下年度安排使用，不再上繳。1955—1957年，央地財(cái)政關(guān)系每年都有一定的變化，但基本內(nèi)容一致，主要是根據(jù)當(dāng)年的財(cái)政工作情況進(jìn)行局部調(diào)整。國(guó)家財(cái)政工作的指導(dǎo)方針始終是堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行分級(jí)管理。
1953—1957年央地財(cái)政關(guān)系的調(diào)整實(shí)際上是對(duì)1951年分級(jí)財(cái)政管理的進(jìn)一步貫徹落實(shí)。“劃分收支范圍，分級(jí)管理”的政策，既保證了國(guó)家集中主要財(cái)力有計(jì)劃地進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，增強(qiáng)了國(guó)家財(cái)政的后備力量，有力推進(jìn)了社會(huì)主義工業(yè)化，也讓地方有了固定的收入來(lái)源，掌握了一定的機(jī)動(dòng)財(cái)力，保證了地方預(yù)算的穩(wěn)定性。地方往往有相當(dāng)?shù)慕Y(jié)余留存支配，調(diào)動(dòng)了主動(dòng)性和積極性。如四川“調(diào)整財(cái)政政策，改革稅收制度，支持和促進(jìn)了對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，用財(cái)政撥款興建擴(kuò)建了一批地方國(guó)營(yíng)工礦企業(yè)”。央地財(cái)政關(guān)系的調(diào)整和分級(jí)財(cái)政管理的進(jìn)一步落實(shí)，為社會(huì)主義改造和實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃提供了基礎(chǔ)保障。
（三）1958年下放財(cái)權(quán)：以收定支，五年不變
1958年下放財(cái)權(quán)，實(shí)際上從1956年就已經(jīng)開始醞釀。進(jìn)入1956年，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化。社會(huì)主義改造基本完成，中共中央開始重點(diǎn)思考如何進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，但隨著蘇聯(lián)模式弊端的暴露，必須另辟蹊徑。1956年2—4月，毛澤東召集、聽取了中央34個(gè)部門的工作匯報(bào)，在“總結(jié)了別人的意見”基礎(chǔ)上，形成了《論十大關(guān)系》這篇?dú)v史文獻(xiàn)，其中對(duì)央地財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了精辟闡釋。9月16日，周恩來(lái)在中共八大作《關(guān)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第二個(gè)五年計(jì)劃的建議的報(bào)告》，為在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大地方的權(quán)限提出“七條放權(quán)原則”，即明確規(guī)定給予地方一定范圍的計(jì)劃、財(cái)政等方面的管理權(quán)；非關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)而帶全局性、關(guān)鍵性、集中性的企業(yè)和事業(yè)，盡可能多地交給地方管理；企業(yè)和事業(yè)的管理，應(yīng)該認(rèn)真改進(jìn)和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理方法；中央管理的主要計(jì)劃和財(cái)務(wù)指標(biāo)，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一下達(dá)，不再由各部門條條下達(dá)；某些主要計(jì)劃指標(biāo)和人員編制名額，應(yīng)該給地方留一定的調(diào)整幅度和機(jī)動(dòng)權(quán)；民族自治地方各項(xiàng)自治權(quán)利，應(yīng)該做出具體實(shí)施的規(guī)定；體制改進(jìn)要逐步實(shí)現(xiàn)，某些重大的改變應(yīng)該采取今年準(zhǔn)備、明年試辦、到第二個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期全面實(shí)施的步驟，穩(wěn)定實(shí)施。
依據(jù)《論十大關(guān)系》和中共八大精神，1957年11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》，決定調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，自1958年起開始試行。主要包括：一是地方財(cái)政收入，分為地方固定收入、企業(yè)分成收入和調(diào)劑分成收入三種。二是計(jì)算地方正常年度支出，應(yīng)剔除重大災(zāi)荒的救濟(jì)等特殊性支出、地方基本建設(shè)投資。地方國(guó)營(yíng)企業(yè)和地方公私合營(yíng)企業(yè)由預(yù)算增撥的流動(dòng)資金，70%部分也應(yīng)剔除。三是分成的計(jì)算方法和分成比例三年不變（1958年4月改為基本上固定五年不變）。四是地方預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中，收入超過(guò)支出，地方可以自行安排使用。1957年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于1958年對(duì)地方財(cái)政劃分收入的幾項(xiàng)規(guī)定的通知》。1958年初，財(cái)政部又發(fā)布《關(guān)于對(duì)劃分1958年地方財(cái)政收入幾項(xiàng)規(guī)定的補(bǔ)充通知》，進(jìn)一步劃定地方財(cái)政的收支范圍，擴(kuò)大地方管理財(cái)政的權(quán)限。
1958年財(cái)政管理體制變革最大的特點(diǎn)就是“權(quán)力下放”，明顯不同于以往的是將“以收定支，一年一變”調(diào)整為“以收定支，五年不變”。“以收定支，五年不變”的央地財(cái)政關(guān)系是我國(guó)財(cái)政管理體制上的重要改進(jìn)，它有利于地方騰出一部分資金自主建設(shè)；年終結(jié)余完全留給地方安排使用，地方增加了機(jī)動(dòng)財(cái)力；地方還可以瞻前顧后對(duì)預(yù)算做較長(zhǎng)期的安排，有利于規(guī)劃本地方的各項(xiàng)事業(yè)。然而，由于中央對(duì)改進(jìn)后的財(cái)政體制還缺乏經(jīng)驗(yàn)以及部分客觀原因，“以收定支，五年不變”的央地財(cái)政關(guān)系只執(zhí)行了一年，第二年便做出了調(diào)整。
（四）1959年適度收回財(cái)權(quán)：總額分成，一年一變
對(duì)1958年下放財(cái)權(quán)后的央地關(guān)系迅速做出調(diào)整有著深刻的歷史緣由。1958年5月，中共八大二次會(huì)議通過(guò)的社會(huì)主義建設(shè)總路線集中反映了黨和人民迫切要求改變落后經(jīng)濟(jì)文化狀況的普遍愿望。但在執(zhí)行過(guò)程中，由于忽視客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，導(dǎo)致高指標(biāo)、瞎指揮、浮夸風(fēng)和“共產(chǎn)風(fēng)”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域泛濫。
按照“以收定支，五年不變”的央地財(cái)政關(guān)系，地方有了更多的財(cái)權(quán)和建設(shè)管理權(quán)限，但由于“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)片面擴(kuò)大了地方財(cái)政的影響，加之陳云提出應(yīng)當(dāng)注意的“四個(gè)問(wèn)題”基本沒(méi)有落實(shí)，中央與地方之間忽略了綜合平衡。這就導(dǎo)致了地方機(jī)動(dòng)財(cái)力超出設(shè)想，盲目擴(kuò)大基本建設(shè)規(guī)模，嚴(yán)重浪費(fèi)了資源，并且與國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的統(tǒng)一布局發(fā)生了矛盾；中央直接管理的企業(yè)、事業(yè)單位大批下放給地方管理，農(nóng)村財(cái)貿(mào)方面實(shí)行的“兩放、三統(tǒng)、一包”等措施，過(guò)多地?cái)U(kuò)大了地方財(cái)權(quán)，相對(duì)地縮小了中央財(cái)政的機(jī)動(dòng)力量。1958年開始實(shí)行的“以收定支，五年不變”的財(cái)政管理體制執(zhí)行不到一年，便難以為繼。為此，盡快調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，適度收回下放地方的財(cái)力與財(cái)權(quán)就顯得十分必要。
1958年9月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政管理體制和改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定（草案修改稿）》，決定從1959年起，實(shí)行“收支下放，計(jì)劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變”的財(cái)政管理體制，簡(jiǎn)稱“總額分成，一年一變”（亦稱“一年一定”）。改進(jìn)的主要辦法：一是關(guān)于財(cái)政收入的劃分。除少數(shù)仍由中央直接管理的企業(yè)收入和不便于按地區(qū)劃分的收入，所有其他各種收入，包括各項(xiàng)稅收和一切企業(yè)收入，全部作為地方財(cái)政收入，不再劃分地方固定收入、企業(yè)分成收入和調(diào)劑分成收入。二是關(guān)于財(cái)政支出的劃分。除了保證中央各部門直接辦理的少部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、中央級(jí)行政和文教支出、國(guó)防等支出以外，所有其他各種支出，全部作為地方財(cái)政支出，不再區(qū)別地方正常支出和中央專案撥款支出。三是關(guān)于收入調(diào)劑與分成。收入大于支出的地方，多余部分上解中央，收入小于支出的地方，不足部分由中央給予補(bǔ)助。在這個(gè)基礎(chǔ)上，歸地方包干使用。地方收入上解比例，按各地多余上解部分占地方預(yù)算收入總額比例計(jì)算確定。按預(yù)算收入總額統(tǒng)一用一個(gè)比例實(shí)行分成，不再區(qū)別不同的收入項(xiàng)目和不同的分成比例。四是地方上解中央的部分，除了少數(shù)用于中央開支以外，主要用來(lái)補(bǔ)助收入少、建設(shè)多的地區(qū)的不足。五是地方財(cái)政收支指標(biāo)、分成比例和補(bǔ)助數(shù)字，需要每年根據(jù)計(jì)劃和有關(guān)指標(biāo)重新計(jì)算確定，一年一變，不再實(shí)行原來(lái)規(guī)定的基本上固定五年不變的辦法。六是地方每年的財(cái)政結(jié)余，仍然留歸地方在下年度自行安排繼續(xù)使用。但地方上年結(jié)余和地方自行管理的收支，作為整個(gè)預(yù)算的一個(gè)附屬組成部分，列入國(guó)家預(yù)算；地方用這部分資金舉辦的建設(shè)項(xiàng)目和其他事業(yè)，全部列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。
“總額分成，一年一變”的央地財(cái)政關(guān)系加強(qiáng)了財(cái)政計(jì)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的有效銜接，對(duì)地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力進(jìn)行了適當(dāng)壓縮，將特定收入之外的其余地方財(cái)政收入捆在一起按照核定的比例由中央和地方實(shí)行總額分成，把基本建設(shè)支出由中央專案撥款改為列入地方預(yù)算支出，參與收入分成，加上預(yù)算指標(biāo)一年一定，中央適當(dāng)?shù)丶辛素?cái)力，屬于“高度集中”體制下的“部分分權(quán)”模式。但是，由于“大躍進(jìn)”對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的影響、中蘇關(guān)系逐漸交惡及嚴(yán)重的自然災(zāi)害，1959年地方上仍然存在財(cái)權(quán)相對(duì)下放較多、財(cái)力分散、財(cái)政管理松軟等問(wèn)題。
二、1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系探索的主要特征
作為新中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的奠基時(shí)期，1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系的探索歷程呈現(xiàn)出一些明顯特征，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）加強(qiáng)中央的統(tǒng)一管理是最主要特征
新中國(guó)成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸形成。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的主要特征就是高度集中，即強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一、計(jì)劃統(tǒng)籌的作用，通過(guò)行政命令、計(jì)劃指標(biāo)層層下達(dá)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置。作為計(jì)劃分解落實(shí)的載體，地方必須與中央保持高度一致。在指令性計(jì)劃處于中心支配地位的經(jīng)濟(jì)體制下，央地財(cái)政關(guān)系作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)資源配置在財(cái)政體制上的反映，無(wú)論是統(tǒng)一財(cái)政管理還是分級(jí)財(cái)政管理，加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)始終是這一時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系的核心內(nèi)容。
新中國(guó)成立之初，面對(duì)物價(jià)波動(dòng)、巨額赤字和收支脫節(jié)等財(cái)政困境，中央迫切需要統(tǒng)一財(cái)經(jīng)管理。1950年3月，中央做出統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定，迅速建立起高度集中、“統(tǒng)收統(tǒng)支”的央地財(cái)政關(guān)系。隨著財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，1951年以后，地方財(cái)政機(jī)動(dòng)性太小的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，央地財(cái)政關(guān)系開始從統(tǒng)一管理向分級(jí)管理過(guò)渡，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把適宜于地方管理的權(quán)限下放給地方，適度分權(quán)。此后，為適應(yīng)社會(huì)主義改造和“一五”計(jì)劃建設(shè)需要，1953—1957年調(diào)整為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的央地財(cái)政關(guān)系，總體趨勢(shì)是逐步加大地方財(cái)政的管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)而鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這一時(shí)期政府間財(cái)政關(guān)系的探索，進(jìn)一步健全了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的辦法，為《論十大關(guān)系》中提出“中央與地方的關(guān)系”的基本精神奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。依此精神，此后1958年實(shí)行的“以收定支，五年不變”和1959年實(shí)行的“總額分成，一年一變”央地財(cái)政關(guān)系，皆是在強(qiáng)調(diào)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，對(duì)如何發(fā)揮“兩個(gè)積極性”進(jìn)行探索，以更好地處理中央和地方財(cái)力與財(cái)權(quán)的分配關(guān)系。因此，1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系的最主要特征是集中統(tǒng)一，但在強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，通過(guò)不斷改進(jìn)財(cái)政管理體制，也適當(dāng)給予了地方一定的財(cái)政權(quán)限。財(cái)政關(guān)系探索的主線是以集中為特征，只是中央集中程度有所不同。“集中財(cái)力辦大事、平衡財(cái)政收支”仍是這一時(shí)期財(cái)政體制的“最主要出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)”。
（二）根據(jù)形勢(shì)與任務(wù)不斷進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整
1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系是一個(gè)不斷調(diào)整的過(guò)程。如前所述，這十年經(jīng)歷了四次大的調(diào)整。其中各個(gè)小時(shí)間段，央地財(cái)政關(guān)系也并非一成不變。如1951—1957年實(shí)行“劃分收支、分級(jí)管理”期間，1951年確定“劃分收支、分級(jí)管理”之后，財(cái)政部又分別發(fā)布《關(guān)于編造1952年度預(yù)算的指示》《關(guān)于1952年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的補(bǔ)充規(guī)定》《為修正本部所發(fā)〈關(guān)于1952年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的補(bǔ)充規(guī)定〉中收入部分第十三項(xiàng)之規(guī)定的通知》，對(duì)1952年央地財(cái)政收支劃分的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改和補(bǔ)充。1953年，隨著發(fā)揮地方積極性的要求日益強(qiáng)烈，國(guó)家財(cái)政體制改為中央、省（市）和縣（市）三級(jí)財(cái)政，并對(duì)收支劃分范圍進(jìn)行調(diào)整。1954年，根據(jù)周恩來(lái)、鄧小平的指示精神，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于編造1954年預(yù)算草案的指示》，又對(duì)央地財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了改進(jìn)。根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，國(guó)家預(yù)算由中央預(yù)算與地方預(yù)算組成，并由中央與地方分級(jí)管理，將農(nóng)業(yè)稅劃為中央與地方的固定比例分成收入。而后，1956年、1957年的央地財(cái)政關(guān)系都有一些調(diào)整。
但是，新中國(guó)成立初期央地財(cái)政關(guān)系的不斷調(diào)整，并非隨意變化，而是始終圍繞國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化做出的適應(yīng)性調(diào)整，或者說(shuō)是緊緊圍繞新中國(guó)成立后面臨的最主要任務(wù)、最關(guān)鍵問(wèn)題展開的。1950年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的央地財(cái)政關(guān)系，是當(dāng)時(shí)歷史情境下的必然選擇。面對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)遺留下來(lái)的各種困難和“一窮二白”的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，黨和政府必須盡快肅清殘敵特務(wù)，鞏固新生政權(quán)，抑制物價(jià)波動(dòng)，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。只有實(shí)行財(cái)權(quán)的高度集中統(tǒng)一，才能提供充足的財(cái)源保障。1951年實(shí)行“劃分收支”，是因?yàn)殡S著全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)開始好轉(zhuǎn)，地方財(cái)政需要一定的自主權(quán)。但抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，所以“僅僅是財(cái)政分級(jí)管理的開始”，“是在國(guó)家財(cái)政困難中，對(duì)地方需要加以適當(dāng)照顧”。1953年國(guó)家進(jìn)入第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，開始大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，高度集中的財(cái)政管理體制和國(guó)家建設(shè)的客觀要求已經(jīng)不相適應(yīng)。在加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一計(jì)劃的同時(shí)，充分發(fā)揮地方的積極性顯得比以前更為迫切。因此，1953年更加注重將財(cái)權(quán)下放。1954年在此基礎(chǔ)上又進(jìn)行了調(diào)整，一直持續(xù)到1957年。1958年我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得較快發(fā)展，“一五”計(jì)劃時(shí)期的建設(shè)項(xiàng)目也陸續(xù)投入生產(chǎn)，中央經(jīng)管的企事業(yè)單位大大增加，并且分布在各個(gè)地區(qū)。為了方便國(guó)營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，有必要把一批適合于地方管理的企業(yè)下放給地方。同時(shí)，地方也要求掌握更多的財(cái)權(quán)，以便因地制宜發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。為此，1958年實(shí)行了“以收定支，五年不變”的央地財(cái)政關(guān)系。但因?yàn)椤按筌S進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，地方分得的機(jī)動(dòng)財(cái)力大大超過(guò)了原來(lái)的設(shè)想，過(guò)多地?cái)U(kuò)大了地方財(cái)權(quán)，就相對(duì)地縮小了中央財(cái)政的機(jī)動(dòng)力量，不利于國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，所以1959年通過(guò)預(yù)算指標(biāo)“一年一定”的做法，適當(dāng)集中了財(cái)權(quán)。
1949—1959年的央地財(cái)政關(guān)系，在中央統(tǒng)一計(jì)劃下，地方財(cái)政更多的是中央財(cái)政的延伸。地方政府在貫徹執(zhí)行財(cái)政工作時(shí)，不可避免會(huì)面臨財(cái)政收支上的壓力，進(jìn)而需要中央的適度放權(quán)。因此，1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系的不斷調(diào)整，既是圍繞國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)家發(fā)展需要進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整，也是中央充分考慮到地方的財(cái)政困難與訴求進(jìn)行的合理性調(diào)整。
（三）尋求統(tǒng)一管理與發(fā)揮“兩個(gè)積極性”之間的平衡
新中國(guó)成立初期的財(cái)政工作，最根本的一條就是實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)政體制。1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的主要依據(jù)是探尋“統(tǒng)一管理”與發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”之間的平衡，大致劃分為兩個(gè)階段，1949年10月到1956年底側(cè)重如何“統(tǒng)一管理”，1957—1959年側(cè)重如何發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”。
1953—1956年，黨和政府組織領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造必然要求對(duì)全國(guó)財(cái)經(jīng)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。自1950年3月起，新中國(guó)建立起高度集中、“統(tǒng)收統(tǒng)支”的央地財(cái)政關(guān)系，這是一次真正意義上的統(tǒng)一全國(guó)財(cái)權(quán)，是新中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的奠基。此后，黨和政府開始有計(jì)劃地對(duì)財(cái)政管理體制進(jìn)行調(diào)整，提出在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下向分級(jí)管理體制過(guò)渡，并就如何發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性進(jìn)行了諸多思考和探索。但通過(guò)1953—1957年期間各年度的各級(jí)預(yù)算編制草案等文件可知，這一時(shí)期財(cái)政工作的重心始終是增加收入積累資金，保證國(guó)家的重點(diǎn)建設(shè)和國(guó)防力量。1953—1957年間，無(wú)論是財(cái)政收入還是財(cái)政支出，中央占比均在70%以上，地方占比則在30%以下，中央在財(cái)政收支、財(cái)政管理權(quán)限上占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，地方的財(cái)政分權(quán)增幅有限，央地財(cái)政關(guān)系的側(cè)重點(diǎn)仍然是強(qiáng)調(diào)集中，即統(tǒng)一管理。此后，黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民轉(zhuǎn)入大規(guī)模的社會(huì)主義建設(shè)，并對(duì)中央和地方的行政管理職權(quán)分配進(jìn)行了調(diào)整。以1957年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》為標(biāo)志，這一時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系探索的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”。地方由此獲得了更大的財(cái)政收支范圍，可以自行安排地方預(yù)算的編制和執(zhí)行。1958年財(cái)政支出，中央占比下降至44.3%，地方占比則上升至55.7%。1959年，無(wú)論是財(cái)政收入還是財(cái)政支出，地方占比均高于中央占比，分別達(dá)到75.6%、54.1%。在短短兩三年內(nèi)，中央與地方財(cái)政收支情況發(fā)生如此逆轉(zhuǎn)是歷史罕見的，足以證明黨和政府在財(cái)政管理體制上通過(guò)分權(quán)以調(diào)動(dòng)地方積極性的決心。
在探尋“統(tǒng)一管理”與發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”的過(guò)程中，1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系總體呈現(xiàn)“集中—放權(quán)—集中”的基本軌跡，即1949—1950年高度集中，1951—1957年逐步探索放權(quán)，1958年進(jìn)一步下放財(cái)權(quán)，1959年開始探索再次集中。依據(jù)上述中央、地方財(cái)政收支占比數(shù)據(jù)可知，從1953年起，黨和政府開始實(shí)質(zhì)性的財(cái)政分權(quán)。其中可分為兩個(gè)階段，一是1953—1957年（主要為社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期）采取的方針是慢而求穩(wěn)，放權(quán)幅度控制嚴(yán)格甚至?xí)休p微的反復(fù)；二是1958—1959年（社會(huì)主義建設(shè)初期）財(cái)政分權(quán)步大求急。由于“大躍進(jìn)”期間財(cái)政分權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期，地方財(cái)權(quán)過(guò)分?jǐn)U大、中央財(cái)政機(jī)動(dòng)力量大幅縮小，因此，在1959年再次集中的基礎(chǔ)上，黨和政府在1961—1965年國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期對(duì)央地財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了較大調(diào)整，其主要內(nèi)容就是中央政府在財(cái)政支出方面重新上收權(quán)力，以期糾正“大躍進(jìn)”期間由于財(cái)政權(quán)力過(guò)度下放而帶來(lái)的地方盲目投資、工業(yè)管理混亂和工業(yè)增長(zhǎng)效率低下的弊端。從1958年9月國(guó)務(wù)院通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政管理體制和改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》的精神來(lái)看，中央政府的財(cái)權(quán)集中思想和方針已經(jīng)基本醞釀成熟，1959年可以稱之為新中國(guó)第二輪財(cái)權(quán)集中與下放的起點(diǎn)。
（四）實(shí)踐與理論探索并行
1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系的探索歷程，不僅是黨和政府根據(jù)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和國(guó)家發(fā)展需要而進(jìn)行的實(shí)踐探索過(guò)程，也是不斷推進(jìn)馬克思主義財(cái)政思想中國(guó)化的理論探索過(guò)程。
陳云是新中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的開創(chuàng)者和奠基人之一，是新中國(guó)成立初期央地財(cái)政關(guān)系的主要探索者。陳云認(rèn)為，“財(cái)經(jīng)必須統(tǒng)一，而統(tǒng)一要從金融、財(cái)政、物資三個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行，由中央統(tǒng)一調(diào)控財(cái)政，各地互相支持，互相配合，統(tǒng)一行動(dòng)”。“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”是1949—1959年處理央地財(cái)政關(guān)系的指導(dǎo)思想，陳云指出：“為了戰(zhàn)勝暫時(shí)的財(cái)政困難，在落后貧困的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上前進(jìn)，必須盡可能地集中物力財(cái)力，加以統(tǒng)一使用”。同時(shí)，陳云也強(qiáng)調(diào)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上充分調(diào)動(dòng)中央和地方“兩個(gè)積極性”，指出“集中統(tǒng)一和因地制宜，這兩方面要同時(shí)兼顧……要分一點(diǎn)權(quán)給地方，這樣做既無(wú)害于全局，又有利于地方”，“使地方有一定數(shù)量的機(jī)動(dòng)財(cái)力來(lái)安排自己特殊的支出，進(jìn)一步發(fā)揮組織收入、節(jié)約支出的積極性，以推動(dòng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展”。周恩來(lái)是新中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要組織者，他積極支持陳云開展穩(wěn)定物價(jià)和統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作，認(rèn)為“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方的積極性，才能使各方面的工作生氣勃勃，否則就死氣沉沉”。他在1953年提出的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)劃分職權(quán)”思想，對(duì)推進(jìn)分級(jí)管理的央地財(cái)政關(guān)系具有重要指導(dǎo)意義。鄧小平兼任財(cái)政部部長(zhǎng)期間，創(chuàng)造性地提出了一系列重要的財(cái)政思想。1954年1月，鄧小平提出財(cái)政工作的“六條方針”，認(rèn)為“國(guó)家這樣復(fù)雜，就必須‘大同小異’……沒(méi)有靈活性是不行的”，要發(fā)揚(yáng)地方積極性，讓大家辦財(cái)政，“靈活性是在國(guó)家統(tǒng)一政策和統(tǒng)一計(jì)劃下的靈活性”，“因地制宜是在國(guó)家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的因地制宜，第一是國(guó)家集中統(tǒng)一，第二是靈活性”。鄧小平穩(wěn)定與平衡的財(cái)政思想，進(jìn)一步豐富了新中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的理論。
毛澤東財(cái)政思想是新中國(guó)財(cái)政工作的根本指引，貫穿于新中國(guó)成立以來(lái)的央地財(cái)政關(guān)系探索歷程。1956年，毛澤東提出“第二次結(jié)合”的問(wèn)題，并在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上形成了《論十大關(guān)系》。這是毛澤東對(duì)中央財(cái)政和地方財(cái)政關(guān)系認(rèn)識(shí)的理論升華，他指出：“建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家，必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國(guó)的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律”，中央對(duì)財(cái)政的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是毛澤東央地財(cái)政關(guān)系理論的首要觀點(diǎn)。同時(shí)，毛澤東強(qiáng)調(diào)“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”，“中央要鞏固，就要注意地方的利益”，“我們要統(tǒng)一，也要特殊”，“可以和應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，不能強(qiáng)求統(tǒng)一”，中央財(cái)政和地方財(cái)政是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，既保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也必須注重?cái)U(kuò)大地方的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)地方的積極性。此外，毛澤東還認(rèn)為地方與地方關(guān)系是中央與地方關(guān)系的延伸，提倡“顧全大局，互助互讓”，把一切積極因素調(diào)動(dòng)起來(lái)。《論十大關(guān)系》是毛澤東思想的重要內(nèi)容，是馬克思主義財(cái)政思想中國(guó)化的重要理論成果。它不但為1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系探索提供了思想指引，而且為改革開放新時(shí)期直至中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的央地財(cái)政關(guān)系建設(shè)提供了理論基礎(chǔ)。
三、1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系探索的基本經(jīng)驗(yàn)
以唯物史觀為指導(dǎo)，總結(jié)1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系探索的基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的新時(shí)代央地財(cái)政關(guān)系、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。回顧1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系的探索歷程，為我們提供了以下基本經(jīng)驗(yàn)和啟示。
（一）立足國(guó)情、與時(shí)俱進(jìn)，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和國(guó)家重點(diǎn)任務(wù)需求是處理好央地財(cái)政關(guān)系的基本遵循
1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系之所以是一個(gè)不斷探索與調(diào)整的過(guò)程，正是因?yàn)閳?jiān)持了立足國(guó)情、與時(shí)俱進(jìn)的原則，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和國(guó)家重點(diǎn)任務(wù)的需求。高度集中、“統(tǒng)收統(tǒng)支”的央地財(cái)政關(guān)系主要緣于新中國(guó)成立初期控制通貨膨脹和物價(jià)飛漲的需要，在短時(shí)間平衡財(cái)政收支、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)必須要統(tǒng)一財(cái)經(jīng)。分級(jí)管理體制適應(yīng)了集中所有財(cái)力應(yīng)對(duì)抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)和大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)的需要，要求發(fā)揮地方的積極性，以增強(qiáng)國(guó)家的后備力量。之后，黨和政府因勢(shì)而為，針對(duì)央地財(cái)政關(guān)系的不足進(jìn)行改革，逐漸實(shí)行“以收定支，五年不變”，“總額分成，一年一變”的央地財(cái)政關(guān)系，調(diào)整中央和地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)等方面的分配，主要也是配合社會(huì)主義建設(shè)高潮形勢(shì)下國(guó)家重點(diǎn)任務(wù)的需要，從而為社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期總路線服務(wù)。
做好財(cái)政工作，必須要立足國(guó)情牢固樹立經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政的思想。當(dāng)前，面對(duì)世界百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局，建立現(xiàn)代財(cái)政制度更需要立足國(guó)情、與時(shí)俱進(jìn)，更加主動(dòng)地適應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和國(guó)家重點(diǎn)任務(wù)需求是處理好央地財(cái)政關(guān)系的基本遵循。一方面要深刻把握世界形勢(shì)的變化，在國(guó)際秩序大發(fā)展大變革大調(diào)整的漩渦里，堅(jiān)持以習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想為指引，牢牢守住中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政管理體制底線，積極發(fā)揮中國(guó)財(cái)政在參與國(guó)際治理和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體中的優(yōu)勢(shì)與保障；另一方面要主動(dòng)適應(yīng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，按照“觀大勢(shì)、謀全局、干實(shí)事”的總體要求，植根國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制及整體改革需要，緊扣新時(shí)代國(guó)家治理新要求，深化財(cái)政體制改革，推動(dòng)建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政相適應(yīng)的管理制度，建立基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系，積極配合立法監(jiān)督，不斷推進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化、法治化、制度化建設(shè)，為“中國(guó)之治”提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政支撐。
（二）鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮“兩個(gè)積極性”、探尋央地財(cái)政責(zé)權(quán)劃分的最佳平衡點(diǎn)是處理好央地財(cái)政關(guān)系的基本原則和關(guān)鍵問(wèn)題
1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系總體呈現(xiàn)調(diào)整頻繁、集權(quán)與分權(quán)交替的演進(jìn)態(tài)勢(shì)，但鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”始終是處理央地財(cái)政關(guān)系的基本原則，而其關(guān)鍵問(wèn)題就是探尋中央和地方財(cái)政收支劃分的最佳平衡點(diǎn)。高度集中、“統(tǒng)收統(tǒng)支”的央地財(cái)政關(guān)系能夠迅速集權(quán)，但有限的財(cái)權(quán)與事權(quán)會(huì)逐漸成為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的束縛，同時(shí)也會(huì)增加中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，調(diào)整的基本原則便在于充分發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”。1953—1959年，中央對(duì)地方財(cái)政分權(quán)的“度”進(jìn)行不斷調(diào)整，即在尋求某種比例的平衡，使之既能夠充分調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性，又能夠絕對(duì)保障中央政府的財(cái)政來(lái)源和決定權(quán)。
建立新時(shí)代央地財(cái)政關(guān)系，同樣需要發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”。我們必須要科學(xué)合理的劃分中央和地方財(cái)政收入，清晰財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。通過(guò)健全和完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力的有效匹配。要減少并規(guī)范中央和地方的共同事權(quán)，合理界定政府與市場(chǎng)的邊界，在明確中央財(cái)政主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上尋求分權(quán)與集權(quán)的最佳組合。中央還可以通過(guò)改革地方政府官員評(píng)價(jià)制度，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的績(jī)效考核體系和激勵(lì)機(jī)制，有效推動(dòng)中央與地方目標(biāo)一致，從而有利于達(dá)到財(cái)政關(guān)系的最佳平衡點(diǎn)。同時(shí)，地方要立足于自身發(fā)展，進(jìn)一步完善省級(jí)以下財(cái)政體制，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)地方財(cái)源、地方稅體系和地方債制度建設(shè)，壯大地方財(cái)政實(shí)力，處理好加快自身發(fā)展與爭(zhēng)取中央支持的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。
（三）不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新和創(chuàng)造是保證央地財(cái)政關(guān)系構(gòu)建科學(xué)性的思想源泉
習(xí)近平總書記指出：“我們黨的歷史，就是一部不斷推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化的歷史，就是一部不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、進(jìn)行理論創(chuàng)造的歷史。”1949—1959年央地財(cái)政關(guān)系探索也是一個(gè)理論探索的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨以馬克思主義理論解決中國(guó)具體問(wèn)題，需要理論與實(shí)踐相結(jié)合，不斷推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化、時(shí)代化。財(cái)政工作是關(guān)系全國(guó)人民的政治工作，科學(xué)構(gòu)建央地財(cái)政關(guān)系是財(cái)政工作的主要內(nèi)容。1949—1959年，毛澤東、周恩來(lái)、鄧小平、陳云等黨和國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)央地財(cái)政關(guān)系都進(jìn)行了諸多的理論思考，提出“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)劃分職權(quán)”“靠大家辦財(cái)政”“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方財(cái)政的積極性”等重要財(cái)政思想，不斷豐富馬克思主義財(cái)政思想理論寶庫(kù)，特別是《論十大關(guān)系》為新中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系探索提供了思想指引。
在央地財(cái)政關(guān)系探索的過(guò)程中，黨和政府始終堅(jiān)持實(shí)事求是，從中國(guó)具體實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐探索中不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新，用馬克思主義中國(guó)化的財(cái)政思想指導(dǎo)實(shí)踐，保證了新中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系能夠基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整和國(guó)家建設(shè)的需要。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政體制改革處于深水區(qū)，但現(xiàn)有財(cái)政理論與財(cái)政體制改革的現(xiàn)實(shí)需要存在不少差距和盲區(qū)，央地財(cái)政關(guān)系探索亟須思想理論指導(dǎo)。科學(xué)構(gòu)建央地財(cái)政關(guān)系，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，勇于推進(jìn)理論創(chuàng)新，進(jìn)一步理順央地財(cái)政關(guān)系制度安排，對(duì)我國(guó)財(cái)政實(shí)踐的一般性邏輯進(jìn)行總結(jié)，為加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體制提供理論基礎(chǔ)。同時(shí)，我們也要考慮歷史的慣性作用、多元文化結(jié)構(gòu)、多層級(jí)政府架構(gòu)、差異懸殊的自然稟賦、非均衡的人力資源分布、眾多的人口與幅員遼闊的疆域等因素；還要積極關(guān)注其他國(guó)家的做法，理性地借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府間財(cái)政關(guān)系的一般規(guī)則以及轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，為更加平穩(wěn)推進(jìn)財(cái)政體制改革提供有益參考。
作者簡(jiǎn)介：劉曉泉，歷史學(xué)博士，教授，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院；吳焱軍，博士研究生，講師，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國(guó)史研究》2022年第4期，注釋從略，引用請(qǐng)參考原文。
