——從全面介入到兩權(quán)分離
國有資產(chǎn)在新中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直扮演著重要的角色。計劃經(jīng)濟(jì)時期，憑借著由龐大的國有經(jīng)濟(jì)體系支撐的國有資產(chǎn)的運營，中國的基礎(chǔ)工業(yè)得到了快速發(fā)展，并由此建立了基本完整的工業(yè)體系。改革開放后的今天，國有經(jīng)濟(jì)仍然是中國國民經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的組成部分。國有資產(chǎn)管理是解讀政府與經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系的一把鑰匙。正因為如此，這一問題才一直備受關(guān)注。近年來，研究者對于國有企業(yè)的國有資產(chǎn)管理問題有以下幾個探討重點：一是現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理模式及存在的問題和可能的解決方案；二是對國有資產(chǎn)管理中所涉及的國有企業(yè)改革層面問題的討論；三是對國有資本運營公司的經(jīng)營現(xiàn)狀及國有資本投資結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局等問題的深入分析；四是國有資產(chǎn)管理中新出現(xiàn)的如國有資本經(jīng)營預(yù)算制度等問題的探討。由于問題本身與現(xiàn)實的密切聯(lián)系，對國有資產(chǎn)管理的探討大多是針對當(dāng)下的管理實踐進(jìn)行的。本文嘗試從歷史的視角梳理新中國國有資產(chǎn)管理的變遷，并探討這一變化所體現(xiàn)出的特征。
廣義的“國有資產(chǎn)”包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)以及資源性國有資產(chǎn)三大類［1］，本文探討的“國有資產(chǎn)”僅指企業(yè)所擁有的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，因為不論是在計劃經(jīng)濟(jì)時期，還是在改革開放以后，這都是國有資產(chǎn)中最重要的一個構(gòu)成部分，也是我們分析國有資產(chǎn)管理時最需要關(guān)注的內(nèi)容。對于企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的討論必然會涉及兩個要素，第一個是國有資產(chǎn)的所有者，盡管理論上國有資產(chǎn)由全民所有，但由于全體公民對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理在實踐中缺乏可操作性，因此，現(xiàn)實中的國有資產(chǎn)“所有者”的角色由政府來扮演。第二個是國有資產(chǎn)的經(jīng)營者，即國有企業(yè)。本文即以政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系為切入點探討新中國成立以來國有資產(chǎn)管理的變化。概括而言，新中國的國有資產(chǎn)管理經(jīng)歷了從直接到間接、從介入到評估、從微觀到宏觀、從管企業(yè)到管資產(chǎn)再到管資本的轉(zhuǎn)變。
國有經(jīng)濟(jì)體系的快速構(gòu)建與計劃管理的起步
新中國國有資產(chǎn)規(guī)模和國有經(jīng)濟(jì)體系的壯大并非發(fā)端于社會主義改造。1949年前后，數(shù)量龐大的官僚資本企業(yè)的收歸國有，連同解放區(qū)的公營經(jīng)濟(jì)及在此基礎(chǔ)上組建起來的國營金融和國營商貿(mào)體系，以及政府通過征用、轉(zhuǎn)讓等方式接收的外資企業(yè)，為新中國國有經(jīng)濟(jì)體系的形成創(chuàng)造了條件。國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，政府大力推動合作社經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些舉措使公私營企業(yè)的力量對比發(fā)生了快速變化。在社會主義改造開始以前，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重，特別是在交通、金融以及工業(yè)等領(lǐng)域已經(jīng)頗為可觀。以工業(yè)產(chǎn)值為例，1949年國營工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)值占全國工業(yè)總產(chǎn)值的比重為34.2%，1952年這一比重已經(jīng)上升到52.8%。［2］1949年國營工業(yè)企業(yè)僅有2858個，1952年已經(jīng)增至9517個。［2］（pp.267~283）對國營企業(yè)實施計劃管理的探索也從這一時期啟動。1950年6月，中央人民政府重工業(yè)部計劃司在《國營工業(yè)經(jīng)濟(jì)計劃工作的組織與方法》中強調(diào) “所有一切與生產(chǎn)及建設(shè)相關(guān)的全部經(jīng)濟(jì)內(nèi)容”都必須包括在工業(yè)經(jīng)濟(jì)計劃內(nèi)，而企業(yè)計劃應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)品計劃、勞動計劃、供應(yīng)計劃、成本計劃等生產(chǎn)計劃以及產(chǎn)品分配計劃、基本建設(shè)計劃和財務(wù)計劃等內(nèi)容。以產(chǎn)品計劃為例，必須包括“產(chǎn)量的技術(shù)定額、生產(chǎn)設(shè)備的運用情況、產(chǎn)品之種類與質(zhì)量、按月度及季度的產(chǎn)品數(shù)量和完成產(chǎn)品計劃的技術(shù)條件”等內(nèi)容。［3］企業(yè)計劃應(yīng)逐級上報主管機構(gòu)，最終經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn)后再下達(dá)執(zhí)行命令。這種計劃管理方式在趕超工業(yè)化戰(zhàn)略開始實施后被不斷加強。
工業(yè)化目標(biāo)下全面介入的“所有者”：計劃經(jīng)濟(jì)時期的國有資產(chǎn)管理
1950年統(tǒng)一財經(jīng)后，中央政府財政收入大幅度增長，使其推進(jìn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為可能，而優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化目標(biāo)的確立則直接影響了新中國政府對國有資產(chǎn)的管理方式。1953年，中國在蘇聯(lián)的援助下啟動了第一個五年計劃（以下簡稱“一五”計劃），在學(xué)習(xí)和模仿蘇聯(lián)的過程中建立起高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制。“一五”計劃的基本任務(wù)就是“集中主要力量進(jìn)行以蘇聯(lián)幫助我國設(shè)計的一百五十六個單位為中心的、由限額以上的六百九十四個建設(shè)單位組成的工業(yè)建設(shè)，建立我國的社會主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)”。［4］為了推進(jìn)這些項目的建設(shè)，政府開始進(jìn)行大量的直接投資。從1953年到1978年的20余年間，每年國家投資在基本建設(shè)投資資金來源中的比重基本都在75%以上［5］，只有1961年為73.7%，是唯一低于75%的一年。政府的直接投資為國有資產(chǎn)的形成奠定了堅實的基礎(chǔ)。
政府不僅在國有資產(chǎn)的形成中發(fā)揮著重要的作用，還控制著國有資產(chǎn)的運營。從“一五”計劃時期起，政府開始了對國營企業(yè)嚴(yán)格的計劃管理。按照國務(wù)院當(dāng)時的規(guī)定，關(guān)于國營企業(yè)的生產(chǎn)，其總產(chǎn)值、主要產(chǎn)品產(chǎn)量、新種類產(chǎn)品試制、重要的技術(shù)經(jīng)濟(jì)定額、成本降低率、成本降低額、職工總數(shù)、年底工人到達(dá)數(shù)、工資總額、平均工資、勞動生產(chǎn)率、利潤這12項指標(biāo)都屬于指令性指標(biāo),一經(jīng)確定不得隨意更改。1957年僅中央直屬國營企業(yè)就有9300余個［6］，社會主義改造完成后，公有制在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了絕對主導(dǎo)的地位，越來越多的國營企業(yè)接受政府的指令性計劃。
除了對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的全程控制，國營企業(yè)的財務(wù)也受到政府的嚴(yán)格管理。在逐步建立計劃經(jīng)濟(jì)體制的“一五”計劃期間，雖然時有調(diào)整，但對國營企業(yè)基本上一直施行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制。國營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中所需的各項資金多由各級財政支付。以流動資金供給為例，從1951年起一直到改革開放，國營企業(yè)的流動資金除了在1959~1961年期間短暫地施行過全部由銀行供應(yīng)外，其余時間或者全部由財政撥款，或者按照一定比例由財政和銀行分別供應(yīng)。［7］一般情況下，財政撥款是國營企業(yè)流動資金的最主要來源，銀行供應(yīng)的只是很少一部分。而在利潤分配方面，國營企業(yè)絕大部分的利潤都要上繳財政，并不能自主支配。也就是說，從計劃經(jīng)濟(jì)體制確立開始，政府就以全面介入的姿態(tài)出現(xiàn)在國有資產(chǎn)的管理和經(jīng)營中，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了高度的統(tǒng)一，作為出資人的政府既是所有者又直接干預(yù)國有資產(chǎn)的經(jīng)營。在物資集中統(tǒng)一管理、價格由政府控制、市場調(diào)節(jié)機制缺失的大背景下，承載著國有資產(chǎn)運營任務(wù)的國營企業(yè)從原料供應(yīng)、要素價格、生產(chǎn)過程、產(chǎn)品分配與銷售、基本建設(shè)、財務(wù)制度等方方面面都受到了政府的嚴(yán)格限制，幾乎喪失了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。
盡管上述干預(yù)措施確保了資源向政府希望優(yōu)先發(fā)展的部門傾斜，卻抑制了國營企業(yè)的生產(chǎn)積極性。這一問題在“一五”計劃期間就已經(jīng)顯露出來：一方面，在生產(chǎn)經(jīng)營決策和收益分配上的被動地位無法為企業(yè)提供有效的激勵，難以調(diào)動企業(yè)更大的生產(chǎn)熱情；另一方面，企業(yè)“收入多少，收入是否完成，和自己本身的支出不發(fā)生關(guān)系”［8］，即財政資金的無償使用使國營企業(yè)沒有足夠的動力去增加收入節(jié)約支出，國營企業(yè)的這種“預(yù)算軟約束”在計劃經(jīng)濟(jì)時期始終存在。為了改變這一狀況，使國有資產(chǎn)的運營更有效率，中央政府并不乏反思和改革，“一五”計劃完成后和20世紀(jì)60年代末，在國有資產(chǎn)管理方面，中央政府曾經(jīng)兩次嘗試放權(quán)。權(quán)利的下放包括兩個層面：一個是將管理權(quán)下放給地方政府，調(diào)動地方政府的積極性；另一個是通過調(diào)整利潤分配、適度擴(kuò)大自主權(quán)等方式調(diào)動企業(yè)的積極性。但是，每一次快速的大規(guī)模放權(quán)往往會帶來一定時期內(nèi)生產(chǎn)與管理的混亂無序以及地區(qū)之間、企業(yè)之間盲目的重復(fù)建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈。在計劃經(jīng)濟(jì)運行方式和強調(diào)重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略沒有發(fā)生根本性改變的前提下，國營企業(yè)的問題并沒有得到徹底解決。以全面介入的所有者身份出現(xiàn)的新中國政府，高效而快速地構(gòu)建了一個基本完整的工業(yè)體系，然而，如何在實現(xiàn)這一目標(biāo)之后繼續(xù)推動國有資產(chǎn)的高效運營是計劃經(jīng)濟(jì)時期政府面臨的一個難題。
兩權(quán)分離下的出資人與經(jīng)營者：現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建過程中的國有資產(chǎn)管理
改革開放以后的國有資產(chǎn)管理大體上可以分為三個階段：第一個階段是1978~1984年，這一時期城市經(jīng)濟(jì)管理體制的改革逐步啟動。為了調(diào)動企業(yè)的生產(chǎn)積極性，作為國有資產(chǎn)所有者的政府首先不再以全面介入的姿態(tài)出現(xiàn)，而是逐步向國營企業(yè)放權(quán)讓利。第二個階段是1984~1992年，認(rèn)可并著手于探索所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離、轉(zhuǎn)變“政企不分”的局面是這一時期國有資產(chǎn)管理改革的主要特征。第三階段是1992年以后，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)確立后，理論上的突破成為國企改革的加速器，在構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中探索公有制與市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合方式是這一時期國有資產(chǎn)管理的重點。所有這些變革的核心目標(biāo)在于：第一，從“所有者”的角度而言，是改變國有企業(yè)一直以來存在的“所有者缺位”現(xiàn)象，一方面明確“所有者”的權(quán)利，另一方面也對政府的行為邊界做出重新界定；第二，從“經(jīng)營者”的角度而言，是讓擔(dān)負(fù)著國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)的國有企業(yè)不再依附于政府，而成為市場經(jīng)濟(jì)條件下真正獨立的并具有競爭力的經(jīng)濟(jì)主體；第三，在市場經(jīng)濟(jì)條件下尋求新的機制，以市場化而不是行政干預(yù)的方式解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之后存在于出資人與經(jīng)營者之間的委托代理關(guān)系。
（一）從“放權(quán)讓利”開始
如前文所述，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，為了減少高度集中的決策和管理模式對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營積極性的抑制，政府已經(jīng)開始了一些擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、提高企業(yè)利潤留成比例的嘗試。改革開放初期的“放權(quán)讓利”在一定程度上可以被視為這種思路的延續(xù)，但力度更大。1979年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，在確保完成國家經(jīng)濟(jì)計劃的前提下，賦予了企業(yè)在補充計劃制定、產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售、利潤留成、固定資產(chǎn)處理、外匯分成等方面的一些自主權(quán)，但政府在計劃制定下達(dá)、產(chǎn)品定價上仍具有絕對的主導(dǎo)權(quán)。［9］此后的幾年中，全國范圍內(nèi)擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)的試點企業(yè)數(shù)量不斷增加，各種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制開始在大量企業(yè)中推行，國營企業(yè)的利潤分配制度隨之改革。1983年和1984年財政部先后兩次出臺關(guān)于“利改稅”的規(guī)定，對國營企業(yè)施行以稅代利，與此幾乎同時進(jìn)行的是“撥改貸”。1983年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國人民銀行《關(guān)于國營企業(yè)流動資金改由人民銀行統(tǒng)一管理的報告》，其中明確提出從1983年7月起，“國營企業(yè)的流動資金，全部改由銀行貸款供應(yīng)，國家財政不再增撥流動資金。”［10］國營企業(yè)必須通過貸款或自籌方式獲取流動資金，而不能像以往一樣依賴國家財政的無償撥款。
1984年5月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》［11］，和此前出臺的規(guī)定相比，國營企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售中獲得了更大的自主權(quán)，甚至原來的國家統(tǒng)配物資都允許企業(yè)在一定比例內(nèi)自行銷售，企業(yè)還可以在一定范圍內(nèi)對工業(yè)生產(chǎn)資料自行定價。此外,在機構(gòu)設(shè)置、人事任用、工資獎金、聯(lián)合經(jīng)營等方面企業(yè)都可以根據(jù)自身需要做出相關(guān)決策。同年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家計委對計劃體制進(jìn)行改革，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的大量產(chǎn)品不再推行指令性計劃。盡管在這一時期的改革中所有制形式和隸屬關(guān)系并沒有發(fā)生大的變化，但市場調(diào)節(jié)逐漸被引入到國營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程中，國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理已經(jīng)告別了單純由國家計劃和政府行政命令來決定的時代。
（二）所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離
從20世紀(jì)80年代中期開始，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點逐步向城市轉(zhuǎn)移，增強國營企業(yè)的活力成為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。1984年10月出臺的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》第一次提出國營企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以“適當(dāng)分開”，這意味著全民所有并不等同于必須由政府直接經(jīng)營企業(yè)。1987年，中共十三大報告中明確提出全民所有制企業(yè)“不可能由全體人民經(jīng)營，一般也不適宜由國家直接經(jīng)營”，為了增強企業(yè)的生機與活力，應(yīng)當(dāng)“實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，把經(jīng)營權(quán)真正交給企業(yè)”。［12］這一理念的提出標(biāo)志著國有資產(chǎn)管理的改革進(jìn)入第二階段，在肯定了“兩權(quán)分離”的合法性與合理性之后，國有企業(yè)有權(quán)在保證所有權(quán)不變的前提下，靈活地選擇經(jīng)營方式以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，那么，“政企不分”是必然要解決的問題。
短短幾年時間，中央相繼頒布了一系列文件，1985年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)《國家經(jīng)委、國家體改委關(guān)于增強大中型國營工業(yè)企業(yè)活力若干問題的暫行規(guī)定》，強調(diào)“部門和城市都要實行政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)”［13］。1986年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》，提出廠長“對本企業(yè)的生產(chǎn)指揮和經(jīng)營管理工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面負(fù)責(zé)”［14］，即國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制為廠長負(fù)責(zé)制。1986年12月，國務(wù)院做出《關(guān)于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》，提出對全民所有制小型企業(yè)可“試行租賃、承包經(jīng)營”，對全民所有制大中型企業(yè)“實行多種形式的經(jīng)營責(zé)任制”，［15］并嚴(yán)禁截留下放給企業(yè)的權(quán)利。1988年4月，七屆全國人大一次會議通過的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》以法律形式確認(rèn)了國家對國有企業(yè)施行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的管理原則。［16］1992年7月，國務(wù)院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，該條例明確了國有企業(yè)不僅享有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品及勞務(wù)定價權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)等權(quán)利，還享有進(jìn)出口權(quán)、留用資金支配權(quán)、投資決策權(quán)、拒絕攤派權(quán)等權(quán)利，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營、利潤分配、人事管理方面獲得了前所未有的自主權(quán)。［17］這些文件使政府與企業(yè)各自的職責(zé)日漸明晰，同時也推動著經(jīng)營國有資產(chǎn)的國有企業(yè)成為獨立自主、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體。
（三）現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建與兩權(quán)分離后的“委托代理”關(guān)系
在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)逐步分離的背景下,我們對國營企業(yè)的稱呼也發(fā)生了改變，以“國有”替代了“國營”，稱謂的變化已經(jīng)可以看出國有資產(chǎn)管理模式的轉(zhuǎn)變，代表全體人民行使“所有權(quán)”的政府退出了對企業(yè)的直接經(jīng)營，“國有”一詞更多的是對產(chǎn)權(quán)屬性的強調(diào)。如果說前一階段的改革側(cè)重于調(diào)整政府與企業(yè)之間經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，推動國有企業(yè)發(fā)展成為自主經(jīng)營的獨立經(jīng)濟(jì)主體，那么在1992年以后，改革則沿著兩個方向向前推進(jìn)：一個是從宏觀層面探索“兩權(quán)分離”后，作為所有者或者說出資人的政府如何實現(xiàn)對國有企業(yè)的管理和制約；另一個是從微觀層面深入到國有企業(yè)內(nèi)部，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)，使國有企業(yè)能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭環(huán)境。
就宏觀層面而言，兩權(quán)分離、政企分開的一個直接后果是政府對國有企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動行政性干預(yù)的不斷減少，那么，隨之而來的問題是政府如何實現(xiàn)對國有企業(yè)的監(jiān)督，以保證國有資產(chǎn)的增值和防止國有資產(chǎn)的流失。換言之，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離必然帶來委托代理問題，如何在將國有企業(yè)推向獨立的同時保障國有資產(chǎn)所有者的權(quán)益是這一層委托代理關(guān)系中必須解決的核心命題。1988年5月，國家國有資產(chǎn)管理局成立，成為專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理的政府機構(gòu)。這一機構(gòu)在國有資產(chǎn)的管理方面做出了很多探索和改革,但仍具有一定行政管理的色彩。為了將簡政放權(quán)落到實處，一些地方政府很早就開始了改組企業(yè)主管部門的嘗試，如深圳、上海等地先后成立國有資產(chǎn)投資或經(jīng)營管理公司，代表政府管理國有資產(chǎn)。1992年，國有資產(chǎn)管理局還一度提出并推行“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”的管理模式，嘗試組建企業(yè)集團(tuán)并授權(quán)企業(yè)集團(tuán)對其旗下企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，希望通過企業(yè)集團(tuán)代行出資人權(quán)利以推動國有資產(chǎn)的保值增值。這些探索為今天國有資產(chǎn)管理模式的形成奠定了基礎(chǔ)。
2002年，中共十六大提出了在堅持國家所有的前提下，由中央政府和地方政府“分別代表國家履行出資人職責(zé)”的新設(shè)想。2003年4月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國資委）正式成立，政府作為國有資產(chǎn)所有者所應(yīng)履行的職能與其所承擔(dān)的社會公共管理職能被明確分離開來。隨著地方各級國資委的成立，中國的國有資產(chǎn)管理按照新的模式進(jìn)行：作為國有資產(chǎn)所有者的代表，國資委盡管享有對企業(yè)負(fù)責(zé)人、重大事項、國有資產(chǎn)進(jìn)行管理的權(quán)利，但為了確保所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，國資委并不直接管理國有企業(yè)，而是授權(quán)給國有資本運營或投資公司，在國有企業(yè)公司制日益完善的條件下，國有資本運營管理公司以投資者或者說股東的身份，通過派出股東代表、董事、監(jiān)事等方式參與由其控股或參股企業(yè)的重大決策。
與以往的國有資產(chǎn)管理方式相比，這種運作模式有兩點特別值得關(guān)注：第一，借助于國有資本運營管理公司，國資委實現(xiàn)了國有股東的人格化，在一定程度上解決了出資人不到位的問題；第二，國有資本運營或投資公司代表出資人對于國有企業(yè)進(jìn)行管理所采取的是市場化的干預(yù)方式而不是行政手段，這是改革開放以來國有資產(chǎn)管理體制改革希望達(dá)到的目標(biāo)之一。
2007年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立是近年來關(guān)于國有資產(chǎn)管理的又一項重要改革。國有資本經(jīng)營預(yù)算試點工作于2007年啟動，根據(jù)要求，試點企業(yè)必須按照一定比例上繳國有資本收益。國有獨資企業(yè)的利潤、清算收入，國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)的股利、利息，以及企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓收入都是國有資本收益的構(gòu)成部分。2011年，國務(wù)院決定將1631戶企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，并提高了中央企業(yè)國有資本收益的收取比例［18］，一些省市也先后出臺了國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施辦法。這一制度的實施改變了從1994年起國家不要求國有企業(yè)上繳稅后利潤的做法，而是依法取得國有資本的收益，這不僅是對所有者權(quán)益的維護(hù)，再次調(diào)整了國有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者之間的利益分配關(guān)系，同時也推動著國有資本經(jīng)營收入與支出的規(guī)范化和國有資本收益的全民共享。
就微觀層面而言，在確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)之后，國有企業(yè)的改革方向也更加明確，1993年召開的中共十四屆三中全會提出國有企業(yè)應(yīng)建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。1994年，國務(wù)院選擇了一批國有大中型企業(yè)，啟動了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點工作，試點方案中的兩項內(nèi)容對此后的國有資產(chǎn)管理以及國有企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響：第一，為明晰企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，由國家授權(quán)投資機構(gòu)（如國家投資公司、國家控股公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有獨資公司或企業(yè)集團(tuán)等）作為國有資產(chǎn)投資主體，依法對其所持股企業(yè)進(jìn)行股權(quán)管理；第二，企業(yè)不僅要在組織形式上改組為公司，還必須建立規(guī)范的內(nèi)部組織管理機構(gòu)，包括股東大會、董事會和監(jiān)事會，構(gòu)建健全規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)成為國有企業(yè)此后改革的一項重要目標(biāo)。同一時期，政府還大力推進(jìn)國有企業(yè)的股份制改革，實現(xiàn)股權(quán)的多元化。
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)和私營企業(yè)的發(fā)展與崛起，國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)競爭中面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在經(jīng)歷了企業(yè)轉(zhuǎn)制和艱難的“脫困”之后，國有企業(yè)的運行機制發(fā)生了明顯變化。2003年國資委成立后，先后采取了公開招聘央企高管、推進(jìn)國有獨資企業(yè)的董事會建設(shè)和獨立董事制度以及央企的兼并重組等舉措，繼續(xù)深化國有企業(yè)的改革。現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建與公司治理結(jié)構(gòu)的完善推動著國有資產(chǎn)的經(jīng)營者——國有企業(yè)逐步走向市場，國有資產(chǎn)的運營與保值增值越來越通過市場化而非行政干預(yù)的方式實現(xiàn)。
四重轉(zhuǎn)變：新中國國有資產(chǎn)管理的演進(jìn)特征
從政府直接干預(yù)下的國有經(jīng)濟(jì)體系的快速構(gòu)建與不斷壯大，到為了實現(xiàn)有效激勵而進(jìn)行的所有者與經(jīng)營者之間“權(quán)”、“利”關(guān)系的不斷調(diào)整，再到所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的國有資產(chǎn)管理模式的創(chuàng)新，新中國的國有資產(chǎn)管理呈現(xiàn)出以下四個變化特征：
首先，國有資產(chǎn)的管理方式發(fā)生了從直接到間接的轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟(jì)體制確立初期，為了傾全力推進(jìn)工業(yè)特別是重工業(yè)的發(fā)展，在資源匱乏、積累有限的條件下，政府采用了最為直接的方式，以國營企業(yè)為載體對國有資產(chǎn)的管理和運營進(jìn)行干預(yù)。在這一方式下，所有企業(yè)的原料供應(yīng)、投資建設(shè)、生產(chǎn)銷售等每一個環(huán)節(jié)都與政府發(fā)生著密切聯(lián)系，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中事無巨細(xì)地執(zhí)行著政府的計劃與指令。政府的行政命令可以控制資源的配置，卻無法確保微觀經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)積極性，這導(dǎo)致后來國有資產(chǎn)運營的低效。“一五”計劃結(jié)束前后，國務(wù)院曾出臺政策嘗試改進(jìn)工業(yè)管理體制，其中一個重要舉措就是大幅度減少對企業(yè)下達(dá)的指令性指標(biāo)，允許企業(yè)在日常經(jīng)營中根據(jù)實際情況適度修改非指令性指標(biāo)，希望以此擴(kuò)大企業(yè)的自主空間。1964年，國家經(jīng)濟(jì)委員會還提出了試辦工業(yè)、交通托拉斯的意見，這一政策的初衷就是要通過創(chuàng)辦托拉斯性質(zhì)的工業(yè)、交通公司，“用社會主義的經(jīng)濟(jì)辦法（而不是用行政辦法）”、“按照經(jīng)濟(jì)原則”來管理國營企業(yè)，以杜絕工業(yè)管理的“機關(guān)化和官僚主義”。［19］這些措施的目的都在于盡量減少政府對國營企業(yè)的直接干預(yù)，然而這一目標(biāo)很難在政企不分的前提下實現(xiàn)。改革開放后，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，政府由最初的放權(quán)逐步過渡到目前的授權(quán)給國有資本運營公司，讓后者以經(jīng)濟(jì)手段影響國有企業(yè)的重大決策，這推動著政府的國有資產(chǎn)管理實現(xiàn)從直接到間接的轉(zhuǎn)變。
其次，對國有資產(chǎn)價值的評判發(fā)生了從介入到評估的轉(zhuǎn)變。工業(yè)化起步時期,中國政府對國有資產(chǎn)的管理是介入式的，國有資產(chǎn)的形成及其保值增值過程中的每一步幾乎都有政府介入的印跡。1984年以后，將國有資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開來的改革原則日益清晰和明確，政府逐步退出企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營過程。在慢慢走向獨立自主、自負(fù)盈虧的過程中，國有企業(yè)的經(jīng)營模式以及組織形式都發(fā)生著重大變化。很多國營企業(yè)開始采取租賃、承包等經(jīng)營方式，各種形式的經(jīng)營責(zé)任制被大量采用，一些地區(qū)較早地開始了國營企業(yè)的股份制試點。于是，企業(yè)的出售轉(zhuǎn)讓、企業(yè)之間的兼并聯(lián)營、企業(yè)的股權(quán)多元化以及與外商外資的合作等問題隨之而來，這必然涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的變動。如何在這一轉(zhuǎn)變中維護(hù)國有資產(chǎn)所有者同時也包括經(jīng)營者的合法權(quán)益、確保國有資產(chǎn)不會在產(chǎn)權(quán)的變動中有所損失是亟待解決的問題，這就要求政府在產(chǎn)權(quán)層面探索新的管理機制。1990年7月，國家國有資產(chǎn)管理局資產(chǎn)評估中心成立，負(fù)責(zé)對資產(chǎn)評估機構(gòu)進(jìn)行資格審查并組織國有資產(chǎn)的評估等工作，地方各級國有資產(chǎn)管理局的資產(chǎn)評估中心也相繼成立。1991年11月，國務(wù)院頒布了《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，提出在發(fā)生資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓，企業(yè)的兼并、出售、聯(lián)營、股份經(jīng)營、清算，中外合資企業(yè)或中外合作項目，企業(yè)租賃等情形時必須對國有資產(chǎn)進(jìn)行評估。而國有資產(chǎn)的評估需要由政府認(rèn)可的具有相關(guān)資質(zhì)的評估機構(gòu)來進(jìn)行，行政主管部門和行業(yè)主管部門不直接從事國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。［20］政府對國有資產(chǎn)的管理、對國有資產(chǎn)價值的認(rèn)定實現(xiàn)了從介入到評估的轉(zhuǎn)變，維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益的方式也開始發(fā)生變化。
再次，國有資產(chǎn)管理對象實現(xiàn)了從管企業(yè)到管資產(chǎn)再到管資本的轉(zhuǎn)變。如前所述,在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對國有資產(chǎn)的管理主要體現(xiàn)為管企業(yè)，通過直接介入，影響企業(yè)的生產(chǎn)細(xì)節(jié)，即使是擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)也是有限度的。1957年年底，《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定》中曾大力削減企業(yè)的指令性指標(biāo)，但主要產(chǎn)品產(chǎn)量、職工總數(shù)、工資總額、利潤四項內(nèi)容仍必須嚴(yán)格遵照國家的指令性計劃。改革開放后，對國有資產(chǎn)的管理首先是完成了從管企業(yè)到管資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代中后期，隨著各種經(jīng)營責(zé)任制的推行，政府對企業(yè)的干預(yù)逐步減少。“從管企業(yè)到管資產(chǎn)”這一變化的核心特點在于政府不再介入企業(yè)的日常經(jīng)營活動，但要求企業(yè)實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。以當(dāng)時頗為盛行的全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制為例，企業(yè)需要向政府承諾的是“包上交國家利潤，包完成技術(shù)改造任務(wù)”［12］(p.94)，但如何完成企業(yè)完全可以自主決策。而新世紀(jì)以來的國有資產(chǎn)管理開始由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。隨著所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國有企業(yè)改革的深入，產(chǎn)權(quán)的流動與重組成為社會經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)，國有資本與集體資本以及非公有資本交叉持股的混合所有制經(jīng)濟(jì)獲得了前所未有的發(fā)展，這必然帶來企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化。“管資本”與“管資產(chǎn)”相比，前者更加強調(diào)資本的流動性，更加強調(diào)以股權(quán)為紐帶通過市場化的運作優(yōu)化國有資本的配置，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的整合，因此也更為契合當(dāng)下混合所有制企業(yè)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢。
最后，政府對國有資產(chǎn)管理的角度實現(xiàn)了從微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟(jì)時期政府對國有資產(chǎn)的管理是通過對國營企業(yè)從組織形式到生產(chǎn)過程的全程控制實現(xiàn)的。而改革開放后，政府關(guān)注的重點逐漸由微觀層面上升到宏觀層面，在逐步退出國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營決策之后，如何優(yōu)化國有資本的整體布局、推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整是政府在國有資產(chǎn)管理中面臨的核心命題之一。特別是新世紀(jì)以來，一方面國家高度關(guān)注國有資本產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化和整合，國資委自2006年起明顯加大了央企的兼并重組力度，在減少央企數(shù)量的同時也對國有資本涵蓋的領(lǐng)域做出調(diào)整。另一方面，政府相繼出臺政策鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支持民間資本進(jìn)入公用事業(yè)等領(lǐng)域，放開一些壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)。1978年，全民所有制工業(yè)占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重為77.63%，［21］而2011年，規(guī)模以上工業(yè)國有控股企業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的26.2%，其中，在煤、電、油、氣、水的生產(chǎn)和交通運輸設(shè)備制造等關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域，所占比重達(dá)到40%~95%；在冶金、有色等原材料領(lǐng)域，所占比重達(dá)到25%~40%；但在多數(shù)競爭性行業(yè)，所占比重在10%以下。［22］2013年11月,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺，提出“國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，［23］這為國有資本的投資明確了方向，而這一目標(biāo)的逐步推進(jìn)也標(biāo)志著政府對國有資產(chǎn)的管理實現(xiàn)了從微觀層面到宏觀層面的轉(zhuǎn)變。
從1949年新中國成立到現(xiàn)在，政府對國有資產(chǎn)的管理模式發(fā)生了巨大的變化。改革開放以前，國營企業(yè)的運營并不是單純的企業(yè)行為，在集中一切力量發(fā)展基礎(chǔ)工業(yè)的大背景下，其對國有資產(chǎn)的經(jīng)營、管理和確保增值的同時還肩負(fù)著推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)的國家使命。而改革開放以后，政府逐步減少了對國有企業(yè)的干預(yù)，在構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，對國有資產(chǎn)的管理也開始更多地遵行市場經(jīng)濟(jì)的運行規(guī)則。新中國的國有資產(chǎn)管理由此經(jīng)歷了從直接到間接、從介入到評估、從管企業(yè)到管資本、從微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變，國有資產(chǎn)管理模式的變化在一個側(cè)面也反映出了政府職能以及治理方式的轉(zhuǎn)變。
從新中國近70年的長期發(fā)展視角出發(fā)，我們可以看到國有資產(chǎn)和國有企業(yè)在新中國的工業(yè)化過程中一直扮演著極其特殊和關(guān)鍵的角色，國有資產(chǎn)的有效增值和國有企業(yè)的發(fā)展壯大，既是我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的必然要求，也是社會主義經(jīng)濟(jì)制度得以鞏固強大的有力保障，更是中國在全球化競爭中得以保持戰(zhàn)略優(yōu)勢地位的重要體制前提。因此，必須從國家戰(zhàn)略高度認(rèn)識國有資產(chǎn)管理制度的演變與創(chuàng)新，無論政府管理國有資產(chǎn)的方式發(fā)生何種變遷，其最終目標(biāo)始終應(yīng)該是保證國有資產(chǎn)的發(fā)展壯大，而不是削弱國有資產(chǎn)和國有企業(yè)，政府對國有資產(chǎn)的管理與增值始終肩負(fù)著不可替代的職責(zé)。國有資產(chǎn)的真正所有者是全體人民，因此，全體人民對國有資產(chǎn)應(yīng)該享有的權(quán)益必須得到法律上的有效保障和捍衛(wèi)。
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[1]李松森、孫曉峰編：《國有資產(chǎn)管理》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社2010年版，第4頁。
[2]中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1949~1952中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編· 工商體制卷》，中國社會科學(xué)出版社1993年版，第976頁。
[3]中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1949~1952中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編· 綜合卷》，中國城市經(jīng)濟(jì)社會出版社1990年版，第802~804頁。
[4]李富春：《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個五年計劃的報告——在一九五五年七月五日至六日的第一屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》1955年7月8日。
[5]國家統(tǒng)計局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計司編：《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒（1950~1995）》，中國統(tǒng)計出版社1997年版，第91頁。
[6]董志凱、武力主編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史（1953~1957）》上卷，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第436頁。
[7]財政部工業(yè)交通財務(wù)司編：《中華人民共和國財政史料· 第五輯· 國營企業(yè)財務(wù)（1950~1980）》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第32~56頁。
[8]中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953~1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編· 綜合卷》，中國物價出版社2000年版，第653頁。
[9]國家經(jīng)濟(jì)委員會經(jīng)濟(jì)體制改革局編：《中國經(jīng)濟(jì)管理政策法令選編（1979年1月~ 1983年6月）》上，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1983年版，第15~18頁。
[10]國家經(jīng)濟(jì)委員會經(jīng)濟(jì)體制改革局編：《中國經(jīng)濟(jì)管理政策法令選編（1979年1月~ 1983年6月）》下，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1983年版，第410頁。
[11]《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第394~397頁。
[12]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第27~28頁。
[13]《國家經(jīng)委、國家體改委關(guān)于增強大中型國營工業(yè)企業(yè)活力若干問題的暫行規(guī)定》，《人民日報》1985年9月20日。
[14]《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例（一九八六年九月十五日）》，《人民日報》1987年1月12日。
[15]《中共十一屆三中全會以來大事記（中）》，《人民日報》1998年12月15日。
[16]《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，《人民日報》1988年4月16日。
[17]《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，《人民日報》1992年7月25日。
[18]白天亮：《國企“分紅”水平穩(wěn)步提升 新增部分主要用于民生》，《人民日報》2011年3月9日。
[19]《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第19冊，中央文獻(xiàn)出版社1998年版，第138頁。
[20]國家國有資產(chǎn)管理局政策法規(guī)司編：《國有資產(chǎn)管理法規(guī)匯編(1988年~1997年3月)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1997年版,第334~335頁。
[21]國家統(tǒng)計局：《改革開放30年報告之三：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化升級中實現(xiàn)了重大調(diào)整》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/jnggkf30n/200810/t20081029_65689.html，2016年2月20日。
[22]國家統(tǒng)計局：《從十六大到十八大經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告之八》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/kxfzcjhh/201209/t20120904_72844.html，2016年1月20日。
[23]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。
［責(zé)任編輯：葉張瑜］
