——以中央一號文件為中心的考察
2017年2月，習(xí)近平在主持中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時指出：“農(nóng)村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，是全面建成小康社會的底線任務(wù)，是我們作出的莊嚴(yán)承諾。”［1］改革開放以來至2017年，中共中央、國務(wù)院共發(fā)布19個以“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”（以下簡稱“三農(nóng)”）為主題的中央一號文件（19個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，分別是指1982～1986年中共中央、國務(wù)院連續(xù)發(fā)布的5個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件和2004～2017年中共中央、國務(wù)院又連續(xù)發(fā)布的14個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展做出部署，體現(xiàn)出解決好“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期的獨特地位。），成為中國共產(chǎn)黨指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的重要綱領(lǐng)性文件，其中均涉及農(nóng)村扶貧政策方面的內(nèi)容。這些內(nèi)容既反映了中共中央、國務(wù)院1984年發(fā)布的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》［2］、1994年發(fā)布的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）》［3］、2001年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》［4］、2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》［5］等一系列專項扶貧文件的精神與要求，又根據(jù)“三農(nóng)”問題的特點，做了許多調(diào)整與創(chuàng)新，并且在指導(dǎo)農(nóng)村扶貧開發(fā)、增加農(nóng)民收入、改變農(nóng)村貧窮落后面貌等方面發(fā)揮了重要作用。在當(dāng)前中央提出要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵時期，認(rèn)真梳理和研究改革開放以來中央一號文件中扶貧政策的演進過程，分析其演進特點，把握其內(nèi)容變化，總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗，對于實現(xiàn)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》［6］所提出的奮斗目標(biāo)具有重要意義。
一、中央一號文件中扶貧政策的歷史演進
梳理改革開放以來至2017年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的一號文件，結(jié)合扶貧主體、扶貧對象、扶貧機制、扶貧手段、扶貧效果等一系列因素，中央扶貧政策演進可分為三個階段：
（一）以“面”為主的開發(fā)式扶貧階段
以“面”為主是指1982～1986年5個中央一號文件中的扶貧政策以集中連片貧困地區(qū)“面”上整體脫貧為主，以“面”帶“點”，讓這些地區(qū)的群眾基本解決溫飽、擺脫貧困狀態(tài)。扶貧手段主要是開發(fā)式扶貧，即以項目扶持、資源開發(fā)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，輔以以工代賑、減免農(nóng)業(yè)稅等其他手段。
在貧困地區(qū)扶貧“面”方面：1983年中央一號文件要求高度關(guān)注“邊遠山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”，“力爭盡快改變貧困面貌”。［7］1986年中央一號文件集中用一個部分的篇幅闡述“切實幫助貧困地區(qū)逐步改變面貌”，還提出“建立貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組”、“利用各種渠道為貧困地區(qū)培養(yǎng)干部”等措施。［7］（pp.75～76）
在以項目扶持、資源開發(fā)帶動經(jīng)濟發(fā)展的開發(fā)式扶貧方面：1983年、1986年的中央一號文件先后強調(diào)：“在生產(chǎn)上要發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源的優(yōu)勢，并有效地利用國家財政扶持，開展多種經(jīng)營，以工代賑，改變單純救濟作法。”［7］“逐步走上能夠利用本地資源優(yōu)勢，自力更生發(fā)展生產(chǎn)、改善生活的道路。在一般的貧困地區(qū)，主要是落實政策，端正生產(chǎn)方針，在開發(fā)林、牧、礦業(yè)及其他土特產(chǎn)方面給予必要的支持，把經(jīng)濟搞活。”［7］（p.76）除了這一形式的開發(fā)式扶貧，這一時期的中央一號文件還提及減免農(nóng)業(yè)稅等其他形式。
（二）“面、點結(jié)合”的多維扶貧階段
“面、點結(jié)合”是指2004～2013年10個中央一號文件中扶貧政策在注重集中連片貧困地區(qū)“面”上整體脫貧的同時，也開始關(guān)注貧困地區(qū)的村和戶這些“點”，使“面”上脫貧和“點”上脫貧相互結(jié)合，協(xié)同推進。多維扶貧中的“多維”，既指扶貧對象由貧困地區(qū)擴展到貧困村和貧困戶，也指扶貧手段除了以項目扶持、資源開發(fā)帶動經(jīng)濟發(fā)展的開發(fā)式扶貧之外，還綜合運用社會救濟、生態(tài)移民、易地扶貧、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、整村推進、最低生活保障、行業(yè)扶貧等多種手段，多維并進，提高扶貧實效。
在扶貧對象“由面及點”方面：2004年中央一號文件提出要“扶貧到村到戶”［7］（p.92）。2007年中央一號文件則更加具體，提出“實行整村推進扶貧方式，分戶制定更有針對性的扶貧措施，提高扶貧開發(fā)成效”［7］（p.155）。2010年中央一號文件進一步提出“逐步擴大扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保制度有效銜接試點，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策”［7］（p.212）。
在強化開發(fā)式扶貧方面：2007年中央一號文件提出要“繼續(xù)搞好開發(fā)式扶貧”［7］（p.155）。2008年、2009年和2010年中央一號文件都強調(diào)要繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧的方針。［7］（pp.170,196,212）可見，開發(fā)式扶貧仍是這一時期中央扶貧的主要方式。
在綜合運用其他方式方面：2004年中央一號文件強調(diào)“對喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟，切實做到扶貧到村到戶。對缺乏基本生存條件地區(qū)的貧困人口，要積極穩(wěn)妥地進行生態(tài)移民和易地扶貧。對低收入貧困人口，要著力幫助改善生產(chǎn)生活條件，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，開辟增收渠道，減少和防止返貧”［7］（p.92）。2006年中央一號文件強調(diào)“抓好貧困地區(qū)勞動力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)”。［7］（p.123）2007年中央一號文件強調(diào)“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”［7］（p.155）。2010年中央一號文件強調(diào)“動員社會各界參與扶貧事業(yè)，充分發(fā)揮行業(yè)扶貧作用”［7］（p.212）。顯然，2004年及其以后的中央一號文件中提出的扶貧方式日趨多樣化。
（三）以“點”為主的精準(zhǔn)扶貧階段
以“點”為主是指2014～2017年4個中央一號文件中扶貧對象開始由貧困地區(qū)這個“面”轉(zhuǎn)到每個貧困戶這個“點”。精準(zhǔn)扶貧中的“精準(zhǔn)”，既指扶貧對象要精準(zhǔn)，避免以前的“撒芝麻鹽”，也指扶貧手段和扶貧效果要精準(zhǔn)，即要通過結(jié)對子、立檔案、建臺賬等手段，因戶制定扶貧措施，做到精確幫扶、精確管理，確保達到扶貧實效。
在扶貧對象方面：2015年中央一號文件提出要“推進精準(zhǔn)扶貧，制定并落實建檔立卡的貧困村和貧困戶幫扶措施”［8］。2016年中央一號文件提出要“實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，分類扶持貧困家庭，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”［9］。
在扶貧手段和扶貧效果方面：2015年中央一號文件提出要建立公告公示制度，全面公開扶貧對象、資金安排、項目建設(shè)等情況，完善干部駐村幫扶制度，加強貧困監(jiān)測，建立健全貧困縣考核、約束、退出等機制。［8］2017年中央一號文件提出要“注重提高脫貧質(zhì)量，激發(fā)貧困人口脫貧致富積極性主動性，建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制。加強扶貧資金監(jiān)督管理，在所有貧困縣開展涉農(nóng)資金整合。嚴(yán)格執(zhí)行脫貧攻堅考核監(jiān)督和督查巡查等制度，全面落實責(zé)任。堅決制止扶貧工作中的形式主義做法，不搞層層加碼，嚴(yán)禁弄虛作假，務(wù)求脫貧攻堅取得實效”［10］。
需要說明的是，上述對中央一號文件中扶貧政策歷史演進的階段劃分并不是絕對的。事實上，每一個階段不是僅僅關(guān)注“面”或者“點”，大都是“面”、“點”交叉結(jié)合進行的，強調(diào)在不同時期的扶貧以“面”為主或者以“點”為主，只是不同時期中央扶貧政策各有側(cè)重。
二、中央一號文件中扶貧政策歷史演進的主要特點
通過對改革開放以來中央一號文件中扶貧政策歷史演進和內(nèi)容變化的對比分析，我們可以總結(jié)出扶貧政策演進的主要特點如下：
（一）扶貧方略由區(qū)域整體帶動、“面”上扶貧向區(qū)域內(nèi)貧困單元協(xié)同推進、精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變
受國家扶貧工作指導(dǎo)思想影響，1982～1986年5個中央一號文件遵循的扶貧方略是區(qū)域整體帶動、“面”上扶貧。區(qū)域整體帶動，是指中央扶貧以整個區(qū)域特別是以縣域為單位，試圖通過讓貧困地區(qū)整體脫貧來帶動區(qū)域內(nèi)貧困縣、貧困村和貧困戶擺脫貧困狀態(tài)。在這種戰(zhàn)略指導(dǎo)下，中央扶貧政策主要指向貧困地區(qū)，而不是地區(qū)內(nèi)的具體村或具體戶。1984年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》指出：“還有幾千萬人口的地區(qū)仍未擺脫貧困，群眾的溫飽問題尚未完全解決。其中絕大部分是山區(qū)，有的還是少數(shù)民族聚居地區(qū)和革命老根據(jù)地，有的是邊遠地區(qū)”。［2］（p.29）1986年，國家啟動大規(guī)模減貧計劃，確定了18個（18個集中連片貧困地區(qū)是:努魯爾虎山地區(qū)、太行山地區(qū)、呂梁山地區(qū)、陜甘黃土高原地區(qū)、隴西高原地區(qū)、西海固地區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山地區(qū)、烏蒙山地區(qū)、橫斷山地區(qū)、滇東南山地區(qū)、桂西山地區(qū)、九萬大山地區(qū)、井岡山地區(qū)、武夷山地區(qū)、大別山地區(qū)、沂蒙山區(qū)、西藏地區(qū)。）集中連片貧困地區(qū)。［11］“面”上扶貧，是指中央根據(jù)區(qū)域脫貧需要，在扶貧政策制定、扶貧項目確定和扶貧資金投入等方面，以整片貧困地區(qū)為考慮單位，試圖通過這種整體的“面”上扶貧，集中有限的扶貧資金開發(fā)利用貧困地區(qū)資源，通過資源開發(fā)帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。實踐證明，區(qū)域整體帶動、“面”上扶貧的確能將貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢。
21世紀(jì)以來的中央一號文件根據(jù)中央扶貧工作整體思路和安排，在總結(jié)“面”上扶貧經(jīng)驗教訓(xùn)，繼續(xù)搞好“面”上扶貧的同時，開始把扶貧重點瞄向貧困村、貧困戶，既注意集中力量解決革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和特殊類型地區(qū)貧困問題，也注重整村推進、分戶推進，盡量做到區(qū)域內(nèi)貧困單元協(xié)同推進。在具體方法上，改“大水漫灌”為“精準(zhǔn)扶貧”。2004年中央一號文件明確提出“對尚未解決溫飽的貧困人口，進一步采取更有針對性的扶貧措施，切實做到扶貧到村到戶”［7］（p.92）。這種瞄向貧困村乃至貧困戶的扶貧，為后來實施精準(zhǔn)扶貧方略打下了基礎(chǔ)。2013年11月，習(xí)近平在湖南湘西考察時首次提出了精準(zhǔn)扶貧的重要方略：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標(biāo)。”［12］2014年中央一號文件明確要求要“提高扶貧精準(zhǔn)度”［7］（p.288），2015年中央一號文件明確提出“推進精準(zhǔn)扶貧”［8］。2015年底發(fā)布實施的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》進一步明確“把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略”［6］。從此，精準(zhǔn)扶貧成為新時期中央最重要的扶貧方略。
（二）扶貧主體由政府唱獨角戲演變?yōu)檎鲗?dǎo)、多種社會力量聯(lián)合參與
扶貧主體在具體開展扶貧工作、實現(xiàn)扶貧目標(biāo)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。縱觀19個中央一號文件，我們可以發(fā)現(xiàn)扶貧主體經(jīng)過了從單一主體向多元主體的轉(zhuǎn)變。
1982～1986年5個中央一號文件中，扶貧工作基本是政府唱獨角戲，其他力量很少參與。這主要是囿于當(dāng)時的國情國力和社會經(jīng)濟發(fā)展還很不發(fā)達等因素，這一時期的扶貧政策由政府制定，開發(fā)資金由政府投入，企業(yè)或其他社會力量缺乏參與扶貧的體制機制和實際能力。
21世紀(jì)以來中央一號文件中扶貧政策的扶貧主體有了新變化。2006年中央一號文件提出要動員“社會各界參與扶貧開發(fā)事業(yè)”［7］（p.123）。2015年中央一號文件更是強調(diào)要“健全社會扶貧組織動員機制，搭建社會參與扶貧開發(fā)平臺”，為社會力量參與扶貧創(chuàng)造條件。［8］從此，動員社會力量積極參與扶貧事業(yè)，成為中央一號文件中扶貧政策的一項重要內(nèi)容。隨著多種力量參與扶貧事業(yè)，扶貧主體也由單一走向多元。這一時期中央一號文件號召社會力量參與扶貧事業(yè)，一方面是由于1994年和2001年中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》，都要求扶貧開發(fā)工作要發(fā)揮社會主義的政治優(yōu)勢，積極動員和組織社會各界，通過多種形式支持貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，形成政府主導(dǎo)、全社會共同參與的扶貧開發(fā)工作總格局；另一方面是由于國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進步使更多企業(yè)、社會組織和公民有能力也有責(zé)任積極投身扶貧開發(fā)事業(yè)，通過募集款物、到貧困地區(qū)投資興業(yè)、志愿服務(wù)等多種形式，為改善貧困地區(qū)落后面貌做出貢獻。
這種扶貧主體多元化有利于發(fā)揮不同主體的特長和優(yōu)勢，提高扶貧工作的針對性和實效；有利于拓寬扶貧資金來源，擴大扶貧資金投入，為扶貧工作提供更為堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)；有利于弘揚中華民族互幫互助、扶弱濟貧的傳統(tǒng)美德；更有利于彰顯共同富裕的社會主義本質(zhì)，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。
（三）扶貧對象由宏觀到微觀
扶貧對象是扶貧政策的服務(wù)對象和扶貧工作的獲益者。扶貧對象的確定受扶貧政策出臺的時代背景、扶貧工作指導(dǎo)思想以及扶貧工作目標(biāo)定位等因素影響。分析改革開放以來19個中央一號文件中的扶貧政策，可以看出扶貧對象經(jīng)歷了由宏觀向微觀的轉(zhuǎn)變。
20世紀(jì)80年代5個中央一號文件中提出的扶貧對象是宏觀的貧困地區(qū)。1984年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，明確提出扶貧“應(yīng)集中力量解決十幾個連片貧困地區(qū)的問題”［2］（p.30）。這一時期的中央一號文件一直把十幾個連片貧困地區(qū)作為扶貧對象。1994年國務(wù)院發(fā)布的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）》，依然將“老、少、邊、窮”等貧困地區(qū)作為扶貧對象，并且進一步將目標(biāo)集中在這些地區(qū)的592個貧困縣。［3］（p.775）這種以貧困地區(qū)為重點扶貧對象的做法一直持續(xù)到20世紀(jì)末。
2004～2017年14個中央一號文件中提出的扶貧對象開始由宏觀的貧困地區(qū)向微觀、具體的貧困村、貧困戶轉(zhuǎn)變。2001年，國務(wù)院發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》，在強調(diào)“把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)重點”的同時，明確提出扶貧規(guī)劃“要以縣為基本單元、以貧困鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)”。［4］（p.1879）以貧困村為對象和村級扶貧規(guī)劃為基礎(chǔ)的整村推進，成為我國開發(fā)式扶貧的一項重要舉措。2011年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》規(guī)定：“在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動能力的農(nóng)村人口為扶貧工作主要對象”，并要求“建立健全扶貧對象識別機制，做好建檔立卡工作，實行動態(tài)管理，確保扶貧對象得到有效扶持”。［5］（p.360）此后，中央一號文件中的扶貧對象更趨向于微觀化、精準(zhǔn)化，工作重點主要轉(zhuǎn)向貧困村、貧困戶。2014～2017年的中央一號文件中，將貧困村、貧困戶的脫貧致富作為整個扶貧開發(fā)工作的重中之重。
（四）扶貧方式由單一轉(zhuǎn)向多樣化
扶貧方式涉及國家扶貧工作的具體方法與手段，在落實國家扶貧政策、調(diào)動社會扶貧力量和扶貧對象的積極性、保證扶貧工作取得實效、改變貧困地區(qū)落后面貌等方面起著極其重要的作用。扶貧方式受扶貧工作內(nèi)容和工作目標(biāo)制約，為扶貧工作內(nèi)容和工作目標(biāo)服務(wù)。隨著改革開放以來國家扶貧工作指導(dǎo)思想、工作內(nèi)容、工作目標(biāo)等因素的變化，19個中央一號文件中的扶貧方式也由單一轉(zhuǎn)向多樣化。
1982～1986年5個中央一號文件中，主要是傳統(tǒng)的社會救濟和以項目扶持、資源開發(fā)帶動經(jīng)濟發(fā)展的開發(fā)式扶貧，扶貧方式比較單一。1982年和1983年中央一號文件都要求要做好一些特殊群體的社會救濟工作。1983年中央一號文件要求“開展多種經(jīng)營，以工代賑，改變單純救濟作法”［7］，開發(fā)式扶貧初見端倪。1986年中央一號文件詳細(xì)闡釋開發(fā)式扶貧方式，使這一方式更加細(xì)化和強化。從此，開發(fā)式扶貧成為我國扶貧開發(fā)的基本方針和主要方式。但是，這一時期的開發(fā)式扶貧主要關(guān)注的是“開發(fā)”，即通過幫助搞經(jīng)濟開發(fā)，尤其側(cè)重以大項目帶動貧困地區(qū)資源開發(fā)，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，達到脫貧目的。
21世紀(jì)以來的中央一號文件結(jié)合新時期扶貧工作的新情況和新問題，進一步創(chuàng)新扶貧開發(fā)的方式與手段，實現(xiàn)了扶貧方式由單一向多樣化的轉(zhuǎn)變，扶貧方式包括易地扶貧搬遷、整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進、科技扶貧、教育支持、醫(yī)療救助、社保托底、生態(tài)扶貧等，涉及專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等類別。扶貧方式多樣化有利于調(diào)動社會各界力量開展扶貧事業(yè)的積極性，有利于提高扶貧工作精準(zhǔn)度，有利于增強扶貧對象自我發(fā)展、自我提高的能力，確保扶貧工作取得更好效果，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生。
（五）扶貧機制日趨健全、完善
扶貧機制是指協(xié)調(diào)扶貧工作各個部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運行方式，主要包括扶貧對象識別、扶貧資源投入、扶貧工作監(jiān)督評估考核、扶貧主體參與和扶貧激勵約束等一系列機制。良好的扶貧機制可以理順扶貧工作各部分之間的關(guān)系，調(diào)動扶貧工作各方面的積極性，保證扶貧工作取得預(yù)期成果。
在20世紀(jì)80年代以“面”為主的開發(fā)式扶貧階段，中央一號文件涉及扶貧工作機制的內(nèi)容較少，主要包括扶貧工作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制機制、如何利用好國家扶貧資金、如何開展好扶貧工作等問題。這說明在改革開放初期，扶貧工作處于探索階段，尚未形成比較完善的體制機制。
在21世紀(jì)以來“面、點結(jié)合”的多維扶貧階段和以“點”為主的精準(zhǔn)扶貧階段，中央一號文件關(guān)于扶貧工作機制的內(nèi)容開始增多，這些機制隨著扶貧工作的不斷深入日益健全、完善。2004年的中央一號文件把“完善扶貧開發(fā)機制”作為一個獨立部分單列標(biāo)題，明確提出了扶貧工作責(zé)任制、扶貧投入機制、扶貧資金公示、公告和報賬制度等。［7］（p.92）之后的中央一號文件又提出了許多新的扶貧工作機制，如2006年、2014～2017年的中央一號文件先后提出“繼續(xù)增加扶貧投入，完善管理機制”［7］（p.123），“著力創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機制，改進對國家扶貧開發(fā)工作重點縣的考核辦法，提高扶貧精準(zhǔn)度，抓緊落實扶貧開發(fā)重點工作”［7］（p.288），“健全社會扶貧組織動員機制……建立健全貧困縣考核、約束、退出等機制”［8］，“實行最嚴(yán)格的脫貧攻堅考核督查問責(zé)”［9］，“建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制”［10］，等等。
三、中央一號文件中扶貧政策的創(chuàng)新之處
縱觀改革開放以來中央一號文件中的扶貧政策，具有以下幾方面創(chuàng)新之處：
（一）立足“三農(nóng)”工作全局，把扶貧和“三農(nóng)”工作緊密結(jié)合，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進
通過梳理改革開放以來的中央一號文件所提出的扶貧政策可以發(fā)現(xiàn)，中央始終總攬“三農(nóng)”工作的全局，把扶貧和“三農(nóng)”工作緊密結(jié)合，進行統(tǒng)籌謀劃。這種統(tǒng)籌和協(xié)同，反映出中共中央對扶貧工作特點和本質(zhì)的深刻認(rèn)識。扶貧工作雖然針對的是部分地區(qū)和部分人口的貧困問題，實際上折射出中國部分地區(qū)發(fā)展相對落后薄弱、不能很好地適應(yīng)全面建成小康社會目標(biāo)的要求。部分地區(qū)和部分人口的貧困，既涉及農(nóng)民收入問題，也涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，更涉及農(nóng)村進步問題。要想做好扶貧工作，必須站在“三農(nóng)”工作全局高度，徹底解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。從農(nóng)業(yè)問題來講，就是要發(fā)展好貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加糧食產(chǎn)量，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化水平。從農(nóng)村問題來講，就是要完善農(nóng)村交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，加強生態(tài)保護，提高公共服務(wù)水平。從農(nóng)民問題來講，就是要立足貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢，因地制宜，發(fā)展多種經(jīng)營，增加農(nóng)民收入，讓農(nóng)民盡快富裕起來。
（二）注重扶貧制度建設(shè)與扶貧機制創(chuàng)新，保證扶貧工作科學(xué)化、系統(tǒng)化
中央一號文件中的扶貧政策都十分注重扶貧制度和扶貧機制建設(shè)，以保證扶貧工作能夠規(guī)范運行，達到真脫貧、脫真貧的目的。20世紀(jì)80年代的中央一號文件雖然論及扶貧內(nèi)容相對較少，但在扶貧工作組織領(lǐng)導(dǎo)、扶貧資金使用、扶貧政策落實等方面強調(diào)要做細(xì)做好。21世紀(jì)以來的中央一號文件涉及的扶貧內(nèi)容相對較多，非常重視相關(guān)制度與機制建設(shè)，在扶貧對象識別、扶貧主體參與、扶貧資金使用、扶貧政策激勵、扶貧工作監(jiān)督考核等方面，形成了較為完備的制度和機制體系。
完善的扶貧制度與機制保證了扶貧工作科學(xué)化，具體表現(xiàn)在扶貧對象確定科學(xué)、扶貧措施制定科學(xué)、扶貧效果精準(zhǔn)到位等方面。扶貧對象由貧困地區(qū)到貧困縣、由貧困縣到貧困村、由貧困村到貧困戶，對象越發(fā)微觀精準(zhǔn)。扶貧措施由“面”上扶貧開發(fā)到因人因地施策，分類扶持貧困家庭，再到分門別類、建檔立卡，措施越發(fā)切合實際。扶貧效果由單純注重貧困地區(qū)整體脫貧到采取嚴(yán)格、科學(xué)的考核與評估措施，防止扶貧成果造假和貧困人口“被脫貧”，確保扶貧效果精準(zhǔn)到位、可持續(xù)。
完善的扶貧制度與機制保證了扶貧工作系統(tǒng)化，具體表現(xiàn)在扶貧主體系統(tǒng)化、扶貧對象系統(tǒng)化、扶貧內(nèi)容與方式系統(tǒng)化等方面。扶貧主體由政府?dāng)U展到社會各方面，形成了政府主導(dǎo)、社會各界廣泛參與，政府、市場、社會互為支撐的系統(tǒng)性扶貧主體格局。扶貧對象由“面”及“點”，實現(xiàn)了貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村和貧困戶全覆蓋。扶貧內(nèi)容與方式由單一社會救助到多維扶貧開發(fā)、由單純關(guān)注民生到扶持生產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)了生產(chǎn)、生活全覆蓋。
（三）尊重扶貧對象的主體地位，發(fā)揮扶貧對象的積極性與主動性
扶貧工作是扶貧主體將國家扶貧政策通過各種方式與手段作用于貧困主體的過程。新中國成立以來至改革開放初期，不論是社會救濟還是開發(fā)式扶貧，政府始終居于扶貧主體地位，是扶貧政策的制定者和執(zhí)行者。在這一過程中，對扶貧對象自身的脫貧主動性重視不夠，貧困主體未能自覺地融入各項脫貧行動中，造成貧困主體被動地接受政府的制度安排，難免產(chǎn)生“等、靠、要”的思想和行為。
20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，隨著綜合國力的增強和經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，中央在發(fā)揮政府扶貧主導(dǎo)作用、充分動員社會各界力量積極參與扶貧工作的同時，也十分重視尊重扶貧對象的主體地位，發(fā)揮扶貧對象的積極性與主動性。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》明確提出要“充分發(fā)揮貧困地區(qū)廣大干部群眾的積極性、創(chuàng)造性，自強不息，不等不靠，苦干實干，主要依靠自身的力量改變貧窮落后面貌”［4］（p.1878）。21世紀(jì)以來的中央一號文件更加注重發(fā)揮貧困主體的積極性和主動性，動員貧困主體積極參與扶貧開發(fā)，提高扶貧開發(fā)效果。2006年中央一號文件提出要“尊重農(nóng)民的主體地位”［7］（p.116），動員廣大農(nóng)民群眾積極參與社會主義新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟，讓自身過上寬裕生活。2016年中央一號文件開篇就強調(diào)要“把堅持農(nóng)民主體地位、增進農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點”，脫貧攻堅工程作為增進農(nóng)民福祉的民心工程，必須堅持這一原則。［9］2017年中央一號文件明確提出“激發(fā)貧困人口脫貧致富積極性主動性”［10］。激發(fā)貧困主體的積極性、主動性，就是要讓貧困主體在黨和政府的幫助下，充分發(fā)揮主觀能動性，主動尋找脫貧機會，自覺參與扶貧開發(fā)系列活動，由被動脫貧轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃用撠殹?nbsp;
中國貧困地區(qū)成功脫貧的實踐證明，充分發(fā)揮扶貧對象的積極性和主動性對確保扶貧開發(fā)工作取得成功至關(guān)重要。如廣西天等縣“以扶貧項目為載體，以貧困村為平臺、以貧困群眾為主體，賦予貧困群眾知情權(quán)、發(fā)言權(quán)，充分激發(fā)貧困群眾的參與意愿、參與熱情、參與動力”，“各個項目按時、按質(zhì)、按量完成，項目的效果不斷顯現(xiàn)，實現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟效益雙豐收”。［13］
（四）重視教育扶貧，充分發(fā)揮教育在提升貧困主體綜合素質(zhì)和自我發(fā)展能力、保證脫貧可持續(xù)性等方面的作用
20世紀(jì)80年代中央一號文件中的扶貧方式主要是開發(fā)式扶貧，通過給貧困地區(qū)配置開發(fā)項目、投入開發(fā)資金，來促進和帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這種扶貧方式偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自然資源開發(fā)，對貧困地區(qū)人力資源開發(fā)、特別是教育在提升貧困主體綜合素質(zhì)方面的作用認(rèn)識還不夠深刻，使貧困主體自我發(fā)展的意識和能力不足，易受自然災(zāi)害、資源消失等因素影響導(dǎo)致返貧，扶貧效果的可持續(xù)性有所欠缺。
21世紀(jì)以來的中央一號文件總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，在進一步堅持和完善開發(fā)式扶貧的同時，緊緊扭住教育這個脫貧致富的根本之策，通過教育扶貧，讓貧困家庭子女接受公平有質(zhì)量的教育，提升貧困主體的綜合素質(zhì)，鍛造扶貧對象自我造血、自我發(fā)展的能力，變輸血式扶貧為造血式扶貧，杜絕因造血能力不足而返貧，阻斷貧困代際傳遞，提高脫貧的可持續(xù)性。2006年中央一號文件提出“2006年對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，對其中的貧困家庭學(xué)生免費提供課本和補助寄宿生生活費，2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策”［7］（p.126）。2009年、2010年中央一號文件連續(xù)強調(diào)要“重點提高農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力”［7］（p.196）。2015、2016年中央一號文件又先后提出“加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，落實好集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助政策。國家教育經(jīng)費要向邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)傾斜”［8］（p.282），“全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件”［9］。這顯示出中央治貧先治愚、脫貧先脫愚的扶貧開發(fā)新思路。
教育扶貧政策的提出與落實使中央和地方各級政府對教育特別是基礎(chǔ)教育的投入增加。2012年，中國首次實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。2012～2015年，“中央財政累計投入資金831億元改造義務(wù)教育薄弱學(xué)校，投入約140億元建設(shè)邊遠艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍24.4萬套，可入住教師30萬人”。［14］農(nóng)村辦學(xué)條件得以改善，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達到99.92%，初中階段毛入學(xué)率達到104.0%［15］，教育扶貧取得一定成效。但受貧困家庭主體意識依然不強、脫貧轉(zhuǎn)化能力仍顯不足等因素的影響，教育脫貧可持續(xù)性仍有待增強。
（五）持續(xù)加大扶貧資金投入，為扶貧開發(fā)工作提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)
扶貧開發(fā)工作是一項需要高投入的系統(tǒng)工程。19個中央一號文件盡管在開展扶貧工作的背景、扶貧工作內(nèi)容及方式等方面有很大演進和變化，但始終強調(diào)不斷加大對扶貧工作的財政投入、為扶貧開發(fā)工作提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。不論是社會救濟和開發(fā)式扶貧，還是異地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)帶動、整村推進、勞動力轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民、教育扶貧、社會保障等，每一種扶貧方式落實、每一個扶貧項目落地都需要大量配套資金投入。
1983年、1986年中央一號文件提出國家對貧困地區(qū)要撥出資金，給予財政扶持政策，讓貧困地區(qū)開展多種經(jīng)營，并強調(diào)這些資金由省、自治區(qū)政府統(tǒng)一安排使用，做出規(guī)劃，落實到具體項目，組織資金、技術(shù)、人才配套支持。2004～2017年的中央一號文件始終強調(diào)要加大投入力度，增加扶貧開發(fā)投入，逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，同時要求加強扶貧資金監(jiān)督管理，實行扶貧資金公示、公告和報賬制度，嚴(yán)格監(jiān)督和審計，確保資金及時足額到位，提高使用效益。在堅持政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導(dǎo)作用的同時，這一時期的中央一號文件還提出“擴大貧困村互助資金、連片開發(fā)以及彩票公益金支持革命老區(qū)建設(shè)等試點”［7］（p.212），倡導(dǎo)吸引社會資金參與扶貧開發(fā)，積極開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道。
中央一號文件對扶貧開發(fā)工作的高度重視和對扶貧開發(fā)財政投入的不斷增加，使得一系列扶貧開發(fā)方式得以實施，一系列扶貧項目得以落地，保證了扶貧開發(fā)工作的順利開展，使中國扶貧開發(fā)事業(yè)取得了舉世矚目的成就。“聯(lián)合國《2015年千年發(fā)展目標(biāo)報告》顯示，中國極端貧困人口比例從1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先實現(xiàn)比例減半，2014年又下降到4.2%，中國對全球減貧的貢獻率超過70%。中國成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻，得到了國際社會的廣泛贊譽。”［14］到2017年底，中國“貧困人口在3000萬左右，五年累計減貧6600萬人以上”，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口在中共十八大以來的五年時間內(nèi)減少了2/3以上。［16］最低生活保障制度全面建立，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會事業(yè)不斷進步。
（六）動員社會力量積極參與扶貧，著力營造全社會關(guān)注扶貧、參與扶貧的良好氛圍
新中國成立至改革開放前，中國扶貧以政府實施社會救濟為主要方式，政府是最主要的扶貧主體，扶貧主體比較單一，扶貧效果局限于救急不救貧。20世紀(jì)80年代的中央一號文件論及扶貧，仍然由政府唱獨角戲。文件中雖然也有“鼓勵發(fā)達地區(qū)到貧困地區(qū)興辦企業(yè)”［7］（p.76），幫助貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、擺脫貧困的政策，但整個扶貧開發(fā)仍以政府為主，對社會力量重視不夠，沒有形成全社會關(guān)注扶貧、積極參與扶貧的良好氛圍。
21世紀(jì)以來的中央一號文件逐步改變政府唱獨角戲的局面，大力倡導(dǎo)并積極動員各種社會力量參與扶貧工作、投身扶貧事業(yè)。2006年、2008年中央一號文件提出要動員社會各界、社會力量參與扶貧開發(fā)事業(yè)。［7］（pp.123,170）2009年、2010年和2015年中央一號文件進一步提出要充分發(fā)揮行業(yè)扶貧作用，積極開展反貧困領(lǐng)域國際交流合作，要健全社會扶貧組織動員機制，搭建社會參與扶貧開發(fā)平臺，為社會各種力量參與扶貧開發(fā)事業(yè)提供便利、創(chuàng)造條件。［17］
在中央一號文件的號召和鼓勵下，中國社會扶貧力量持續(xù)壯大，作用不斷增強。到2017年底，中國社會扶貧網(wǎng)“注冊用戶超過1000萬，發(fā)布貧困戶幫扶需求200多萬條，對接成功超過120多萬條”。［18］我國扶貧開發(fā)事業(yè)基本形成了政府主導(dǎo)、社會參與，多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。
中央一號文件作為中央指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的綱領(lǐng)性文件，其中所包含的扶貧政策，既反映出改革開放以來黨和政府發(fā)布的一系列專項扶貧文件的精神與要求，又根據(jù)“三農(nóng)”問題自身特點做了許多探索和創(chuàng)新。這些探索、演進、創(chuàng)新和積累的許多寶貴經(jīng)驗，折射出改革開放以來中國共產(chǎn)黨為改變貧困地區(qū)貧窮落后面貌，讓貧困地區(qū)人民群眾過上幸福生活、追求共同富裕的不懈探索和使命擔(dān)當(dāng)，凸顯了中國共產(chǎn)黨實事求是、理論聯(lián)系實際、與時俱進的理論品格。改革開放以來中國脫貧工作所取得的巨大成就，與中央一號文件息息相關(guān)。它在落實黨和國家扶貧政策，確保扶貧工作取得實效等方面發(fā)揮了重要作用，得到了人民群眾的衷心擁護和國際社會的充分肯定。
［ 參 引 文 獻 ］
［1］《習(xí)近平在中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)?更好推進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧?確保如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)》，《人民日報》2017年2月23日。
［2］《十二大以來重要文獻選編》中，中央文獻出版社1986年版，第29～34頁。
［3］《十四大以來重要文獻選編》上，中央文獻出版社1996年版，第774～789頁。
［4］《十五大以來重要文獻選編》下，中央文獻出版社2003年版，第1876～1888頁。
［5］《十七大以來重要文獻選編》下，中央文獻出版社2013年版，第355～371頁。
［6］《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，《人民日報》2015年12月8日。
［7］《中共中央國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號文件匯編（1982～2014）》，人民出版社2014年版，第34頁。
［8］《十八大以來重要文獻選編》中，中央文獻出版社2016年版，第281頁。
［9］《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見（2015年12月31日）》，《人民日報》2016年1月28日。
［10］《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見（2016年12月31日）》，《人民日報》2017年2月6日。
［11］習(xí)近平：《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話（2017年6月23日）》，《人民日報》2017年9月1日。
［12］《脫貧攻堅戰(zhàn)?吹響集結(jié)號》，《人民日報》2016年3月10日。
［13］天等縣委宣傳部：《“參與式”扶貧?“造血式”扶助——廣西天等縣扶貧注重可持續(xù)》，《中國縣域經(jīng)濟報》2014年11月3日。
［14］《〈中國的減貧行動與人權(quán)進步〉白皮書》，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)，http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/34120/Document/1494398/1494398.htm，2016年10月17日。
［15］《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國教育部網(wǎng)，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html，2017年7月10日。
［16］《國新辦舉行脫貧攻堅工作新聞發(fā)布會》，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)，http://www.cpad.gov.cn/art/2018/1/5/art_2241_101.html，2018年1月5日。
［17］《中共中央國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號文件匯編（1982~2014）》，第196、212頁；《十八大以來重要文獻選編》中，第281頁。
［18］《全國扶貧開發(fā)工作會議強調(diào)?牢記初心堅定信心?全面打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)》，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)，http://www.cpad.gov.cn/art/2017/12/29/art_624_75961.html，2017年12月29日。
［作者簡介］孔繁金，教授，臨沂大學(xué)社會科學(xué)學(xué)部，276000。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國史研究》2018年第2期
［責(zé)任編輯：葉張瑜、周?進］
