［摘要］水資源是事關國計民生的基礎性自然資源和戰略性經濟資源。改革開放后，黨和政府為應對水資源危機、促進水資源的可持續利用，積極推進節水工作，于2000年正式提出“建立節水型社會”。節水型社會建設是一場深刻的社會變革，經歷了從醞釀提出到開展試點再到深入推進三個階段。在推進節水型社會建設的過程中，中央及各地積極采取節水行動，強化了民眾的節水意識，提高了用水效率，促進了良好管水用水秩序的建立，推動了水生態環境的改善。
［關鍵詞］節水型社會；節水措施；節水意識；節水成就
［作者簡介］王瑞芳，法學博士，特聘教授，河南大學歷史文化學院；朱苗苗，碩士研究生，河南大學歷史文化學院。
本文為國家社會科學基金重大項目“新中國治水史”（14ZDB049）的階段性研究成果。
水是人類賴以生存和發展的重要資源。我國是一個水資源短缺的國家，人均占有水資源量較少，且時空分布不均，南方水多，北方水少，供需矛盾突出。此外，水污染更加劇了水資源短缺。為此，新中國成立后，黨和政府以工程建設為中心，建設了大量水利工程，但資源供給總是趕不上人民群眾的需求。改革開放后，經濟社會可持續發展面臨的水資源和水環境壓力進一步加大?；趪椤⑺楹徒洕鐣l展的需要，黨和政府把節約用水作為一項基本政策，并開始探索建設節水型社會之路，號召全社會共同應對水危機。2014年3月，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上的講話中明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水新思路，強調“從觀念、意識、措施等各方面都要把節水放在優先位置”。2025年4月，水利部等五部門聯合印發《關于全面構建節水制度政策體系的意見》，要求加快完善農業節水增效、工業節水減排和城鎮節水降損制度政策，促進全社會形成節水型生產生活方式。
節水型社會建設從醞釀到正式提出再到開展試點及深入推進，走過了數十年的歷程，取得了輝煌成就。作為一場深刻的社會變革、一項涉及全社會各層面的綜合性系統工程，節水型社會建設自開展以來得到了學界的高度重視。但總體而言，從歷史學角度對節水型社會建設進行專題分析的研究成果較少，需要從宏觀上進行更加深入的研究。
一、建設節水型社會是我國經濟社會可持續發展的內在要求
改革開放后，隨著經濟建設的快速發展，水資源形勢愈發嚴峻，一方面水資源總體短缺且分布不均，另一方面節水意識淡薄、用水方式粗放、地下水超采及嚴重的水污染，使水資源供需矛盾更加尖銳。節約用水、高效用水是應對水資源危機的根本途徑，建設節水型社會是我國經濟社會可持續發展的必由之路。
（一）水資源總體短缺且分布不均
我國江河湖泊眾多，但由于人口規模龐大，人均占有水資源較少，是全球人均水資源嚴重短缺的13個國家之一。此外，我國水資源的分布嚴重不平衡，既患寡又患不均。在時間方面，年降水多集中在夏季，并多以暴雨形式出現，水資源70%以上由洪水組成，利用難度很大。在空間方面，水資源的分布情況是南多北少。其中黃河、淮河、海河流域是我國水資源最緊缺的地區。
新中國成立后，黨和政府對水利建設高度重視，投入了大量人力物力財力，興建了人民勝利渠、密云水庫等大批水利工程，使全國總供水量有了顯著增長。但與此同時，工農業和生活用水也在迅速增長，尤其是改革開放后，隨著人口增加、工業化和城鎮化進程加快，水資源需求量大幅度上升，20世紀70年代“全國農田受旱面積1.7億畝，90年代增加到4億畝”?！?980年至2000年，我國用水總量增加了1225億立方米，其中工業和生活用水分別增長745億立方米和242億立方米”。“六五”和“七五”期間，一些地區興修了一批水源工程，如引灤入津工程、引黃濟青工程等，使全國總供水能力達到了5000億立方米。但是，一方面由于人口增加、工農業發展對用水需求增加較大，原有供水設施不能適應，另一方面由于增建供水工程的投資不足，供水能力增長相對較小，供水量增長幅度趕不上用水量增長幅度，以致出現供水匱乏問題。
水資源短缺、供需矛盾突出是制約工農業生產和城市發展的重要因素。據統計，截至1995年，農業每年缺水約300億立方米，受旱面積達2億—3億畝。1997年，時任國務院副總理姜春云在全國節約用水工作電視電話會議上指出：“32個百萬人口以上的特大城市中，有30個長期受缺水的困擾。全國城市平均日缺水1600萬m3。每年因缺水影響工業產值2300億元。有些城市不得不限時限量供水，有的每夜供水二三個小時，有的連續六七天斷水?！笨梢?，缺水不僅影響農業生產，而且制約著工業建設。此外，缺水還引發了許多矛盾沖突：“據統計，1991年至1999年10年間，全國共查處水事違法案件20多萬件，調處水事糾紛8萬余件?！碑a生上述問題的主要原因是水量不足，因此，必須采取強有力的節水措施，提高水的利用效率，以緩解水資源供需矛盾。
（二）節水意識淡薄與用水方式粗放
節水意識淡薄、用水觀念陳舊是造成水資源嚴重浪費的重要原因之一。新中國成立初期，我國實行以行政手段配置為主的“福利性供水”，水價大大低于生產成本，致使人們滋生“水從門前過，不用也是錯”“水取之不盡、用之不竭、取用無償”等錯誤用水觀念。在水資源較為短缺的地區，民眾囿于水資源的客觀條件，大多珍惜水。但在水資源較為豐富、灌溉條件較好的地區，不注重節水的問題尤其突出。以寧夏青銅峽灌區為例，得天獨厚的灌溉條件讓渠首引黃灌區的民眾誤認為多灌就可以增產：“‘水從門前過，不淌也有錯’，就成為多灌水的‘口頭禪’，養成了大水漫灌的積習”。改革開放后，國家雖進行了多次水價改革，但水商品的公共產品屬性使人們對水價的心理承受能力較低，嚴重影響了水價形成機制和運行機制的合理形成與正常運轉，水資源大量浪費的現象難以得到有效制止。
我國節水技術與發達國家相比有一定差距，再加上許多民眾缺乏主動節水的意識，使得用水方式粗放問題存在于社會生產、生活的各個環節，浪費水的現象比比皆是，節水潛力巨大。1997年召開的全國節約用水工作電視電話會議指出了這一問題：農業用水方面，農田灌溉用水是我國用水的大頭，但我國大部分農田采用大水漫灌方式，灌溉效率較低，輸水渠道滲漏嚴重，損耗較大，農業灌溉用水有效利用率只有30%—40%，而發達國家為70%—80%。工業用水方面，很多工礦企業設備陳舊，用水工藝落后，單位產品用水量大，水的重復利用率只有50%—60%，發達國家則為70%以上；工業萬元產值耗水量近200立方米，發達國家僅為20—30立方米。生活用水方面，一些地方仍吃“大鍋水”，用水跑、冒、滴、漏現象相當嚴重，不少水龍頭和抽水馬桶是“長流水”。由于全國用水方式粗放，用水效率較低，使本來就供應不足的水資源更為緊缺，因此，采取綜合措施強化節水勢在必行。
（三）地下水超采嚴重
我國地下水資源約占全國地表水徑流總量的30%，由于地表水供量不足，許多地區將地下水作為主要供水水源，地下水開采量日益增加。據統計，在20世紀60年代，我國地下水年開采量約20億—30億立方米，而至20世紀末已突破1000億立方米，全國有100多座城市地下水位持續下降。地下水開發利用程度全國各地也不平衡：南方開發程度較低，北方開發利用程度較高，城市開發利用程度較高，農村相對較低。北方地區的地下水開采強度普遍處在較高的水平，“北方17個省、市、區地下水的開采總量占全國地下水開采總量的88%，占北方17個省、市、區供水總量的1/3以上”。
過量開采地下水引起地面沉降和水環境惡化。在人口集中、工農業發達的平原和山間盆地，因地下水超采嚴重而形成區域性下降漏斗，引起地面沉陷的現象相當普遍。特別是華北平原，從20世紀70年代開始長期超采地下水，破壞了地下水平衡，致使地下水位大幅度降低，形成了大面積的地下水降落漏斗區，造成大量機井報廢，農業大幅度減產。在一些沿海城市，超采地下水還引發了海水入侵等問題。據水利部門的監測與統計，截至1999年，“在遼寧省的大連、錦州、營口等市，河北省的秦皇島市，山東省的煙臺、威海、青島市，以及江蘇等省的一些沿海城市和地區，都發生了海水入侵現象，入侵總面積達1500平方公里”，造成人畜飲水困難、糧食減產等嚴重后果。加強節水工作是緩解這些地區地下水超采問題的重要措施。
（四）水資源污染加劇
隨著工業生產和城市化進程的快速發展，大量工業廢水、生活污水被直接排入水域，加上還有一部分攜帶農藥、化肥的農業污水匯入，使江河湖海等水域受到嚴重的污染危害，引起水環境惡化。據不完全統計，20世紀80年代初，全國每天污水排放量為7200多萬噸，大致工業廢水占81%，城市生活污水占19%，基本上都是未加任何處理就排入江河水域。1984年，華北地區“城市污水排放量約30億立方米，大部分未經處理即排入河道或滲入地下，嚴重污染水源。據分析，全區已有48.6%的河道不符合國家環境標準”。在我國南方，特別是河網化程度較高的長江三角洲、珠江三角洲等地區，城市水源受到污染的現象尤為突出，深受水質性缺水困擾。據分析，因水源污染導致南方城市缺水量占這些城市總缺水量的60%—70%。
水污染危害甚大，不僅使本來就不足的水資源更為緊缺，而且會破壞生態環境，對土壤、生物等產生污染，影響人體健康。例如，1994年7月，淮河發生污染事故，其上游有2億立方米污水下泄，造成蘇皖兩省150萬人飲水困難，有些工廠被迫停工，自來水廠停止供水。同年，時任國務委員陳俊生在全國水利工作會議上指出了水污染的嚴峻形勢：“全國每年排放廢污水355億多噸，其中80%未經處理直接排入水域，水污染遍及多數江河湖庫。部分鄉鎮企業沒有環保措施，污染向中小河流及水網溝渠擴散，水污染事故頻繁，水事糾紛不斷，嚴重影響工農業生產和人民群眾的身體健康，影響當地社會穩定”。因河流、湖泊受到不同程度的污染，許多地區出現了嚴重的水質性缺水、有水無法用的局面。節水等于減污，大力開展節水工作勢在必行。
二、節水型社會建設從醞釀試點到深入推進
水是重要的戰略資源，無論是水資源短缺地區還是水資源豐富地區，無論是農業還是工業，都有必要節約用水、高效用水。節水型社會建設不是一蹴而就的，根據黨和政府對其的布局規劃，節水型社會大致經歷了醞釀提出、開展試點、深入推進三個階段。
（一）節水型社會建設的醞釀與提出
改革開放后，基于日趨嚴峻的水資源形勢，我國開始把厲行節約用水作為一項基本政策，不少有關節水的政策規劃、理論文章等不斷提出，各地也積極推進節水工作，為之后節水型社會建設的順利開展奠定了堅實基礎。
1.節水型社會建設的醞釀
新中國成立后，黨和政府高度重視節水工作。早在1959年建筑工程部召開的全國城市供水會議上就明確要求各地防止浪費，提倡節約用水。但當時節水主要目的是“彌補開源和供水設施的不足”，節水工作比較局限，未得到系統性推進。改革開放后，節水工作加速推進。
在制度層面，節約用水逐漸成為一項基本國策。為解決城市供水不足和水源緊張，多年來我國采取了開源和節流并重的方針，但主要力量放在開發方面，對節流重視不夠。1981年，《國家經濟委員會、國家計劃委員會、國家城市建設總局關于加強節約用水管理的通知》發布，對這一問題進行了反思，并強調了節水的重要性：“在解決用水供需矛盾時，應該采取開源與節流并重，把節流放在主導地位，而且把它看作是長期的方針。”1983年，全國第一次城市節約用水工作會議召開，確定了將城市節水工作納入經濟建設工作的基本政策，這是我國強化節水管理的重要標志。1984年，國務院發出《關于大力開展城市節約用水的通知》，城市節水工作擺上政府重要議程，并取得了顯著成績。據不完全統計，截至1991年，全國城市累計節水63億立方米，平均每年節水9億立方米，工業用水重復利用率由不到20%提高到45%左右。1985年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》中明確提出：要把十分注意有效保護和節約使用水資源作為長期堅持的基本國策。1988年1月，六屆全國人大常委會第二十四次會議通過《中華人民共和國水法》，提出國家實行計劃用水，厲行節約用水，將節約用水工作納入國家法律。這些文件為節水型社會建設的展開提供了堅強保障。
在實踐層面，推廣節水灌溉、進行水費改革是開展節水工作的重要抓手。一方面，為開源節流，提高農業抗災能力，全國積極推進農業節水灌溉。早在20世紀五六十年代，我國就開展了節水灌溉技術研究。改革開放后，尤其是80年代中后期，農業后勁不足問題顯露，節水灌溉開始作為一項重要的農業節水措施被大力推廣。1987年，時任水利電力部副部長楊振懷在水利電力部工作會議上提出要“大抓節水灌溉”。同年召開的全國農村水利工作座談會也提出：“在北方水資源緊缺的地區，節水灌溉是一項巨大的戰略措施”。此后，隨著黨和政府對農村水利建設投入的加大，節水灌溉推廣力度也不斷加大。據統計，自1996年開始，在不到3年的時間里，全國共投入節水灌溉資金187億元；截至1998年底，全國節水灌溉工程面積已達到2.3億畝，取得了顯著的經濟效益和社會效益。另一方面，水費改革工作也得到了積極推進。1980年我國財政體制改革，國務院提出：“所有水利工程的管理單位，凡有條件的要逐步實行企業管理，按制度收取水費，做到獨立核算，自負盈虧?！蓖?月，全國水利廳局長會議召開，會議指出水費過低造成財政負擔加重、形成大量浪費等問題，明確提出“研究改進水費征收辦法”的意見。1985年7月，國務院發布《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，規定工業、農業和其他一切用水戶，都應向水利工程管理單位交付水費。之后幾年，多數省、自治區、直轄市進行了水費制度的初步改革。90年代以后，隨著水費制度不斷完善，浪費水資源現象明顯減少，證明了有償供水是促進合理利用水資源和節約用水的有力舉措。
2.節水型社會建設的提出
20世紀90年代以前，由于水資源供需形勢緊張，特別是工農業缺水非常突出，“節水農業”“節水型農業”“節水型工業”等概念被提出，但“節水型社會”的概念比較模糊。90年代以后，水利建設步伐加快，“建立節水型社會”逐漸得到更多關注并最終成為黨和國家的方針政策。1990年1月8日，水利專家張光斗致信陳云，送上他與水資源研究所所長陳志愷合寫的文章《我國水資源問題及其解決途徑》。6月6日，陳云將此文轉送江澤民、李鵬、宋健閱，并在送閱時指出：“水的問題始終是一個大問題。要從戰略高度來認識水的問題的嚴重性。各級領導部門，尤其是經濟、科技領導部門，應該把計劃用水、節約用水、治理污水和開發新水源放在不次于糧食、能源的重要位置上，并列入長遠規劃、五年計劃年度計劃加以實施，以逐步扭轉目前水資源危機的嚴重狀況。”7月，全國第二次城市節約用水工作會議明確提出創建節水型城市。1993年，《九十年代中國農業發展綱要》提出，要根據各地不同情況，大力推廣節水灌溉技術、發展節水型農業。1995年10月，陳俊生在全國水利工作會議上強調：“要進一步在全社會樹立節約用水的意識，努力建設節水型的工業、節水型的農業和節水型社會。”建立節水型社會的構想日趨成熟。
20世紀末，我國社會主義市場經濟體制初步建立，經濟發展方式轉變加快，人與自然的矛盾日益突出，局限在水利部門內部的節水工作難以滿足發展需求，建立一個全社會共同參與的節水機制迫在眉睫。1997年7月11日，水利專家李佩成在《人民日報》發表的《建立節水型社會》一文中指出：“在危機面前，我們既要重視水資源的開發，更要重視管理和節流，還要特別管好社會人的水行為，形成一種節約型社會——一種真正的可持續發展社會。具體到水問題，就是要形成‘節水型社會’，這是人類擺脫水困境的最佳選擇?！?月，黨的十五大報告提出，要堅持實施“資源開發和節約并舉，把節約放在首位”的可持續利用戰略方針。1998年，水利部黨組提出“從傳統水利向現代水利、可持續發展水利轉變，以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展”的治水新思路。同年，國務院進行機構改革，在水利部設立全國節約用水辦公室，指導全國計劃用水、節約用水等工作；著手編制《全國節水規劃要點》，擬訂節水工作計劃，并以宣傳為龍頭在北京舉辦座談會，啟動了“跨世紀節水行動”，節約用水進入更廣泛的視野，全社會的認識水平進一步提高。經過一定的理論沉淀和實踐積累，建立節水型社會的構想生根發芽。2000年10月，黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，首次在中央文件中提出“建立節水型社會”。什么是節水型社會？如何建設節水型社會？建成什么樣的節水型社會？成為21世紀中國治水面臨的重大課題。
（二）節水型社會建設的試點
節水型社會建設是一個長期的、漸進的過程，要通過試點深化對節水型社會規律性的認識。為此，自2002年至2010年底，水利部確立了4批全國節水型社會建設試點，目的是在不同的水資源狀況和社會經濟條件下，選取試點內容各有特色的地區開展工作，為全國節水型社會建設提供經驗。
1.試點工作逐步開展
2001年初，由43位院士和300名專家提交的《中國可持續發展水資源戰略研究報告集》認為，解決我國水的問題，核心是提高用水效率，建設節水防污型社會，確立節流優先、治污為本、多渠道開源的指導原則。2002年8月，九屆全國人大常委會第二十九次會議通過新修訂的《中華人民共和國水法》，把節約用水擺在更加突出的位置，要求“發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會”，并對如何建設節水型社會作了較為詳細的規定。12月，水利部印發《開展節水型社會建設試點工作指導意見》，初步回答了“什么是節水型社會？如何建設節水型社會？建成什么樣的節水型社會”的問題：“要求人們在生活和生產的全過程中具有節水意識和觀念，在全社會建立起節水的管理體制和運行機制，通過法律、經濟、行政、技術、宣傳等措施，在水資源開發利用的各個環節，實現對水資源的節約和保護，逐步杜絕用水的結構型、生產型、消費型浪費，使有限的水資源保障人民飲水安全，發揮更大的經濟社會效益，創造優良的生態環境”；“通過試點建設，取得經驗，逐步推廣，力爭用10年左右的時間，初步建立起我國節水型社會的法律法規、行政管理、經濟技術政策和宣傳教育體系”。之后，水利部逐步組織開展節水型社會建設試點工作，在實踐中進一步加強了對節水型社會的認識。
全國節水型社會建設試點工作集中在“十五”和“十一五”期間?！笆濉逼陂g和“十一五”前期，水利部重點在水資源緊缺、水污染嚴重、有示范性的地區開展試點工作，主要是大中城市和地（市）級地區。對此，水利部率先在缺水的西北地區、沿海地區和相對豐水地區選擇了甘肅省張掖市、遼寧省大連市和四川省綿陽市三個不同類型的地區作為試點。這三個地區各具特色，經濟發展水平和用水結構均存在較大差異，面臨著不同的水資源形勢，有著不同的節水需求，極具示范作用?！笆晃濉逼陂g，為緊密結合國家水資源配置的宏觀戰略，水利部進一步擴大試點范圍，并聯合國家發展和改革委員會、建設部印發了我國第一個節水型社會建設規劃——《節水型社會建設“十一五”規劃》，對“十一五”時期的全國節水型社會建設作出全面部署，標志著節水型社會建設工作從部門推動上升到了國家整體推進的階段，為節水型社會建設進一步推進奠定了重要基礎。
2.試點工作取得一定成效
截至2010年底，節水型社會試點建設工作在全國范圍內大規模開展起來，并取得了良好效果。
提高了試點地區用水效率和效益。例如，據甘肅省張掖市水務部門統計，試點1年間，僅臨澤梨園河灌區就比往年減少用黑河水1055萬立方米，少提取地下水320萬立方米，與試點前相比畝均節水45.8立方米。灌區內還建立了“管理處+管理所+用水者協會”的管理模式，成立農民用水者協會45個、用水小組276個，實行水票到戶、分水到社、繳票引水，水事糾紛明顯減少。2005年，張掖全市萬元GDP取水量較2000年減少1668立方米。又如，四川省綿陽市探索的是豐水地區建設節水型社會的道路，把節水與防污結合起來，用水效率和效益大幅度提高，水生態與水環境顯著改善，用水安全得到保障。
為全國節水型社會建設提供了豐富的實踐樣本。在國家層面先行試點帶動下，22個?。ㄗ灾螀^、直轄市）在本行政區內進一步開展了節水型社會試點建設，共建設省級試點226個。其中，甘肅省于2004年4月確定隴西、華亭、民勤、涼州、玉門、瓜州、金塔、敦煌、金川、永昌10個縣（市、區）為第一批省級節水型社會建設試點單位。各試點單位在水權轉換、工業節水、調整種植結構、推行水票制、關閉自備水源、成立農民用水者協會、水資源信息化管理等方面都取得了一定進展。江蘇省于2006年確定無錫、南通、淮安和大豐、泗洪、江寧、姜堰、句容、東海、淮陰、武進、高郵12個市縣（市、區）為省級節水型社會建設試點，并審查通過《江蘇省節約用水規劃》，系統分析了全省用水現狀與節水水平，確定了節水目標與總體布局，為江蘇省水資源規劃及節水工作的開展提供了依據。全國試點和省級試點形成相互補充、相互促進、共同發展的格局。
3.大力宣傳試點經驗
在節水型社會建設的試點工作中，各地積極探索、勇于創新，取得了一定成效，形成了一批具有示范意義的試點經驗。例如，甘肅省張掖市創建了“農民用水者協會+水票”的水權配置與流轉的運行模式，為全國水資源問題的解決提供了寶貴經驗，不僅回答了要不要與能不能建設節水型社會的問題，還回答了什么是節水型社會與如何建設節水型社會的問題。陜西省寶雞市實施了《水權轉換管理暫行辦法》，明確了水權轉換的條件和程序，指導依法取得水使用權的單位和個人在一級市場進行水權轉換。此外，沿海城市大連及南水北調東中線受水區的天津等一系列試點都為我國節水型社會建設探索和積累了一定經驗。
為達到以點帶面效果，這些試點經驗得到了形式多樣的廣泛深入宣傳。例如，2006年3月18日，《人民長江報》登載《綿陽初現人水和諧》等報道，詳細介紹了四川省綿陽市等建設節水型社會的有益經驗。6月13日，《中國水利報》發表《河北：激勵機制讓農民節水從被動變主動》一文，介紹了河北省結合水權分配和實際用水量，對農業用水實行節獎超罰制度的先進經驗。除了利用報紙進行宣傳外，試點期間還多次召開節水型社會建設試點經驗交流會等，交流了各地節水型社會建設試點取得的好經驗、好做法。這些試點經驗的宣傳，為全國節水型社會建設營造了良好氛圍，推動了全社會節水意識的提升。
（三）節水型社會建設的深入推進
通過試點，全國節水型社會建設取得重要進展。進入“十二五”時期，我國生態環境約束凸顯，推動綠色發展，建設資源節約型、環境友好型社會成為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，節水型社會建設深入發展。
1.系統規劃節水型社會建設
2011年，中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》首次全面系統地規劃水利改革發展的全局工作，并明確提出“大力發展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設節水型社會”。節水型社會建設由此迎來重要戰略機遇。2012年，黨的十八大報告又將“建設節水型社會”納入生態文明建設戰略部署。此后，我國以前所未有的力度抓生態文明建設，節水型社會建設也隨之發生歷史性變化。國家相繼出臺《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》《水污染防治行動計劃》等文件，制定節水型社會建設規劃，推動一批節水供水重大水利工程項目建設，增強對節水型社會建設的支持?！笆濉逼陂g，我國實施了336處大型、637處重點中型灌區續建配套和節水改造，區域規模化高效節水灌溉工程建設持續推進。2014年3月，習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水新思路，進一步強調了節水的重要性。
為推動綠色發展，建設人與自然和諧共生的現代化，2017年，黨的十九大報告把“實施國家節水行動”作為建設美麗中國的重要內容，節水行動上升到國家意志層面。2018年，我國將紀念“世界水日”和“中國水周”活動的宣傳主題定為“實施國家節水行動，建設節水型社會”，號召讓節水成為全民行動。2019年，國家發展和改革委員會、水利部聯合印發《國家節水行動方案》，強調從全面深化水價改革、加強用水計量統計、強化節水監督管理、推動水權市場改革、推動合同節水管理等方面進行體制機制改革。進入新發展階段，我國水資源短缺形勢依然嚴峻，集約節約利用水平與生態文明建設和高質量發展的需要還存在一定差距?！丁笆奈濉惫澦蜕鐣ㄔO規劃》再次明確了深入實施國家節水行動，強化水資源剛性約束，全面建設節水型社會的總要求。2024年，我國首部節約用水行政法規《節約用水條例》頒布實施。條例總結了黨的十八大以來節水工作的豐富實踐，將行之有效的經驗做法轉化為制度規范，全面、系統規范和促進節水活動，為保障國家水安全、推進生態文明建設、推動高質量發展提供有力的法治保障。
2.深入推進節水型農業、節水型工業、節水型城市建設
“十二五”以來，我國全面推進節水型農業、工業及城市建設。
第一，節水型農業建設不斷拓展新路徑。2011年中央一號文件頒布后，國家又先后發布了《國家農業節水綱要（2012—2020年）》《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》等文件，明確了節水型農業建設的重要性和緊迫性，提出了具體的目標和任務。在這些政策措施的引領下，各地積極探索節水型農業建設新路徑。例如，江西省贛撫平原灌區以灌區信息化建設推動數字孿生灌區先行先試建設，建立了具有“四預”（預報、預警、預演、預案）功能的數字孿生灌區平臺，實現了更科學地調配水資源，滿足了灌區生產生活生態用水需求。山西省祁縣實施加密管灌、噴灌、微灌等高效節水灌溉工程，同步深化農業水價綜合改革，建設農民節水協會，推進了農業深度節水控水。
第二，節水型工業建設不斷涌現新典范。2011年以來，《工業綠色發展規劃（2016—2020年）》《工業水效提升行動計劃》等一系列旨在提升工業用水效率、推動工業綠色轉型的文件相繼出臺，明確了工業節水的主要目標和重點任務。各地圍繞加強工業節水管理、優化工業發展布局、推廣先進節水技術等，大力推動工業節水減排。從鋼鐵、化工、造紙等高耗水行業到各類節水型工業園區，節水型工業建設不斷推進，涌現許多節水典范。例如，廣東省佛山市堅持以水定產，積極探索建設工業園區再生水循環經濟體系，推動再生水市場化使用。截至2023年底，廣東省累計建成省級節水標桿園區13個。甘肅省嘉峪關市的酒鋼集團實施水資源綜合利用、廢水深度處理及回用等建設項目，實現了工業廢水“零排放”，提升了中水資源的利用效率，為企業節約了水資源成本，實現了經濟效益與生態效益“雙贏”。
第三，節水型城市建設不斷采取新舉措。我國向來重視城市節水工作，“十二五”時期就發布了《關于印發〈國家節水型城市申報與考核辦法〉和〈國家節水型城市考核標準〉的通知》《城市節水評價標準》等文件，強化了城市用水管理，為全面推進城市節水工作提供了重要支撐。此后，相關文件也都進一步明確了節水型城市建設的目標和路徑。同時，各地依據中央下達的文件，積極采取相關措施，提高了用水效率，推動了城市生態文明建設。例如，云南省昆明市堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，出臺了《昆明市海綿城市規劃建設管理辦法》《昆明市節水載體建設管理辦法》等規范性文件，為系統全面推進城市節水和海綿城市建設工作，提供了完備的法規政策體系。上海市開展了公共供水管網漏損專項整治行動，“十四五”期間，累計完成1873公里老舊供水管網改造，2024年，上海市公共供水管網漏損率降低至7.4%。
節水型社會建設是一場深刻嵌入國家現代化進程，牽動社會、經濟、生態各領域的系統性變革，其內涵在實踐中不斷豐富，全社會對其的認識不斷深化。
三、節水型社會建設取得顯著成效
建設節水型社會是解決我國水資源問題的重要途徑，也是推動生態文明建設、促進綠色發展的必然要求。
（一）節水意識得到顯著提升
長期以來，我國水資源利用方式較為粗放，民眾節水意識普遍不強。在推進節水型社會建設的過程中，黨和政府多次強調要加強節水宣傳，落實水價調整、節水器具普及等工作，在全社會樹立起節約用水的意識。經過長時間的節水宣傳和節水實踐，節水知識得到普及，民眾節水意識得到強化。
在農業生產中，農戶逐漸轉變了過去“大水漫灌”的習慣。如甘肅省臨澤縣梨園河灌區開展節水型社會試點建設后，農戶的節水意識明顯提高：“充分認識到水與自己的切身利益密切相關，自覺改變了過去存在的串灌、漫灌等浪費水資源的灌溉方式。使群眾從‘要我節水’向‘我要節水’的意識轉變，扭轉了過去被動節水的局面”。在城市居民的日常生活中，節水行為如隨時關緊水龍頭、一水多用、定期檢查維修水龍頭防止滴漏等有所增加，節水意識進一步提高，節水型生活成為越來越多人的主動選擇。“洗手時接個盆，攢下的水能拖地、沖馬桶。淘米水先用來洗菜，再用來澆花”成為許多城市居民的節水小妙招。節約用水從口號逐漸內化為城市居民的自覺行動。
（二）用水效率有所提高
節水型社會建設成效顯著，有力促進了水資源可持續利用，用水效率和效益顯著提高。
第一，農業節水增效。在建設節水型社會的過程中，我國實施了一系列農業節水措施。通過優化農業產業布局，推廣高效節水灌溉技術，如噴灌、微灌、低壓管灌、水肥一體化等，大大提高了灌溉用水效率和糧食綜合生產能力。同時，加強高標準農田建設，改善農田水利設施條件，為農業節水增效提供了有力支撐。我國農田灌溉水有效利用系數從2014年的0.53提高到2024年的0.58，耕地灌溉畝均用水量由2014年的402立方米下降到2024年的342立方米。在糧食連年豐收的情況下，全國農業灌溉用水總量實現了零增長。
第二，工業節水減排。為提升工業用水效率，我國積極推行工業節水。通過優化高耗水行業空間布局、推進高耗水工業結構調整以及鼓勵工業企業進行節水技術改造等，提高了工業用水的循環利用率，顯著減少了工業用水的消耗。截至2023年，我國已建立了覆蓋省、市、縣三級行政區的用水總量和強度雙控指標體系，黃河流域、京津冀地區、長江經濟帶規模以上工業服務業用水單位實現計劃用水管理全覆蓋，累計建成2.1萬個節水型工業企業；當年全國規模以上工業用水重復利用率達到93%以上。2024年，萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量與1997年相比分別下降了87.1%、90.1%，與2023年相比分別下降4.4%和5.3%。
第三，城鎮節水降損。城鎮用水量的快速增長給水資源管理帶來巨大挑戰。為推進節水型城市建設，我國加快對供水管網進行更新改造，減少了供水管網“跑冒滴漏”和“爆管”等情況的發生。同時，還采取深化水價水權改革，推廣節水器具，加大雨洪資源、海水、中水等非常規水源開發利用力度等措施，將節水落實到城市管理、用水消費各環節。截至2023年，我國城市公共供水管網漏損率已下降到10%以內。此外，補充“城市第二水源”，加強再生水利用配置有利于緩解水資源供需矛盾、改善水生態環境質量、促進經濟社會發展全面綠色轉型。如2024年7月頒布的《中共中央國務院關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》明確提出，要“加強非常規水源利用”。截至當年10月，全國已建成1763個節水型社會達標縣、145個節水型城市，并在116個城市開展再生水利用相關試點，全國城市每年再生水利用量約180億立方米，再生水利用率達到29%。
（三）良好管水用水秩序初步建立
長期以來，我國節水事務管理處于分割管理狀態，“多龍管水”增加了水資源管理難度，難以提高水資源和水環境承載能力，也不好解決水權配置和定額管理問題。1988年《中華人民共和國水法》頒布及一系列配套法規的出臺，標志著我國水資源開發利用和保護管理納入了法制軌道，依法治水、依法管水取得了重大進展。1993年，國務院頒布《取水許可制度實施辦法》，明確了水行政主管部門與其他部門在水資源管理上的關系，初步克服了“多龍管水”和“政出多門”的弊病。
進入21世紀，隨著節水型社會建設的持續推進，水資源管理邁上了新臺階。一系列有針對性、可操作性的規范性文件修訂及出臺，為加強節水管理、規范用水秩序提供了依據。特別是2024年《節約用水條例》頒布實施，全面規范了節水行為，推動節水從傳統的倡議、鼓勵向責任、義務轉變。一方面，各地對落實節水措施有力、節水工作出色的單位和先進個人給予表彰，對浪費水資源、破壞水環境的行為給予譴責和懲處。另一方面，各地還加大了水資源執法力度，嚴厲打擊了非法取水、超采地下水、污染水源等違法行為，有效維護了水資源管理的法治秩序。例如，上海市通過用水量跟蹤、不定期抽查、用水量分析等綜合措施，加大對月用水量2萬立方米以上的用水大戶的節水稽查力度，嚴厲打擊未經批準擅自取水、浪費用水、偷盜水、破壞供水和節水設施等違法行為，過度和無序開發利用水資源的行為大大減少。同時，各地還積極推進智慧水利建設，用數字化助力節水管理。例如，甘肅農墾飲馬農場推進高效節水智慧農業示范區及高標準農田建設，通過省疏勒河中心數字孿生模型進行放水預演，精準地計算灌溉需水量，實現精準供水，用水準確率達95%以上。
（四）水生態環境逐漸改善
節水型社會建設不是就節水談節水，而是要將其與生態環境保護緊密結合，實現水資源節約與水生態環境保護的雙重目標。“節水治污”和“水生態修復”一直是節水型社會建設的重要主題。在水污染治理方面，我國通過加強對工業廢水、生活污水和農業面源污染的治理，嚴格控制污染物排放，有效減少了水體中的有害物質含量。例如，2018年，水利部部署開展全國“清四亂”專項行動，對亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖頑疾進行集中整治，共排查出規模以上河湖“四亂”問題5萬多個，整改銷號3萬多個；住房建設部、生態環境部聯合開展城市黑臭水體治理攻堅戰，基本消除36個重點城市1009個黑臭水體。截至2025年，全國累計清理整治“四亂”問題29.4萬個，拆除違建1.5萬多平方米、鏟除非法圍堤2萬公里、清理垃圾超過1億噸。
在水生態修復方面，我國加大了對重點流域和水功能區的保護力度，實施了一系列水環境保護和修復工程，促使一些曾經干涸的湖泊、斷流的河流重新煥發了生機。2018年，我國編制完成《全國重點區域水生態修復與治理總體方案》，印發實施《京津冀協同發展“六河五湖”綜合治理與生態修復總體方案》，加快永定河綜合治理與生態修復，基本完成105個水生態文明城市建設試點工作。2023年，斷流26年的永定河首次實現全年全線有水。同時，水利部在全國范圍內選取了88條（個）母親河（湖）開展母親河復蘇行動。截至2024年底，母親河復蘇行動取得顯著成效，88條（個）母親河（湖）中的74條河流全線貫通，9個湖泊生態水位（水量）得到有效保障，京杭大運河連續3年全線貫通，海河流域“有河皆干、有水皆污”狀況得到扭轉。2024年的《政府工作報告》中也明確指出，我國生態環境質量穩中改善，地表水和近岸海域水質持續好轉。
總之，在人口增長、經濟發展與氣候變化的多重壓力下，我國節水型社會建設取得的成就令人矚目，為全球水資源可持續利用貢獻了中國智慧和中國方案。改革開放以來，我國節水型社會建設的發展歷程與輝煌成就不僅折射出了中國治水思路的歷史性轉變，也彰顯了可持續發展理念在中國大地上的生動實踐。節水型社會建設是一項前無古人的事業，沒有現成的標本可循。隨著科技的進步和民眾節水意識的提高，節水型社會建設將迎來更加廣闊的發展前景，但也面臨著來自國際國內的新的挑戰。只有持續開展節水工作，不斷推動水資源節約集約利用和生態文明建設的深度融合，才能進一步深化全社會對什么是節水型社會、如何建設節水型社會、建成什么樣的節水型社會的認識，為經濟社會高質量發展提供更加堅實的水安全保障。
本文發表在《當代中國史研究》2026年第2期，注釋從略，引用請參考原文。
