［作者簡(jiǎn)介］張勉勵(lì)，歷史學(xué)博士，副研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所，100009。
對(duì)外援助（簡(jiǎn)稱(chēng)援外）是中國(guó)對(duì)外交往的重要組成部分。改革開(kāi)放后，根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化和發(fā)展的需要，中國(guó)政府開(kāi)始對(duì)援外工作進(jìn)行改革。40年來(lái)，中國(guó)援外改革不僅豐富了中國(guó)特色對(duì)外援助的理論與實(shí)踐，而且成為改革開(kāi)放事業(yè)的一項(xiàng)重大成就，其進(jìn)程具有比較明顯的階段性特征，對(duì)之進(jìn)行梳理分析，有助于看清援外改革的發(fā)展路徑和深入理解援外改革的主要內(nèi)容，也有助于全面總結(jié)援外改革的歷史經(jīng)驗(yàn)。
一、中國(guó)援外改革史的不同階段劃分
近些年，中國(guó)對(duì)外援助已成為學(xué)界研究熱點(diǎn)，成果日益豐富。但以援外改革為專(zhuān)題進(jìn)行歷史研究的成果不多，也沒(méi)有論文專(zhuān)門(mén)研究中國(guó)援外改革的歷史發(fā)展階段這一重要問(wèn)題。不過(guò)，不少相關(guān)研究都從各自研究視角進(jìn)行了歷史分期，大體可分為兩段論、三段論和四段論。
持兩段論觀點(diǎn)的有兩種分法。第一種分法是以1995年為分界點(diǎn)。王蔚、朱慧博將援外改革分為探索改革和調(diào)整階段（1979-1994年）以及深化改革階段（1995年以后）［1］；張郁慧表述為中國(guó)對(duì)外援助的調(diào)整與初步改革階段和進(jìn)一步改革階段［2］；劉鴻武、黃梅波等則表述為“中國(guó)對(duì)外援助的徘徊調(diào)整與新路徑”和“中國(guó)對(duì)外援助的深化改革與規(guī)模拓展”［3］。李小云等持相似觀點(diǎn)，認(rèn)為從20世紀(jì)70年代末至90年代中期，中國(guó)的對(duì)外援助進(jìn)入了調(diào)整時(shí)期，90年代中期之后進(jìn)入了全面推進(jìn)階段。［4］第二種分法則以21世紀(jì)初為分界點(diǎn)，認(rèn)為1979-2002年為調(diào)整改革時(shí)期，2003年以來(lái)為新的發(fā)展時(shí)期。［5］
持三段論觀點(diǎn)的有四種分法。其一，1998年9月，時(shí)任對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部部長(zhǎng)的石廣生發(fā)文指出，1979-1990年，中國(guó)對(duì)援外方式進(jìn)行了一些探索性的改革與調(diào)整；從1991年至1994年，圍繞著幫助受援國(guó)發(fā)展當(dāng)?shù)赜行枰钟匈Y源的中小型項(xiàng)目，并與發(fā)展多雙邊互利合作的經(jīng)貿(mào)關(guān)系相結(jié)合，對(duì)援外工作進(jìn)一步調(diào)整、改革；1995年以后，進(jìn)行了全面改革。［6］這是筆者目前看到的最早對(duì)中國(guó)援外改革史進(jìn)行的階段劃分。其二，商務(wù)部研究院編的《中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作30年》一書(shū)將1979-1994年劃分為調(diào)整與初步改革階段，1995-2004年劃分為改革與穩(wěn)步發(fā)展階段，2005年以后劃分為全方位發(fā)展階段。［7］其三，李小云、唐麗霞等認(rèn)為，1979-1994年為調(diào)整階段，1995-2005年為改革深化階段，2006年以后為全面推進(jìn)階段。［8］其四，2010年，時(shí)任商務(wù)部副部長(zhǎng)的傅自應(yīng)撰文回顧中國(guó)對(duì)外援助的60年歷程，大致將改革開(kāi)放后劃分為20世紀(jì)80年代、90年代和進(jìn)入2l世紀(jì)三個(gè)階段。［9］陳松川也采納了這種以10年為段的分期方法，具體表述為調(diào)整階段（1980-1989年）、改革階段（1990-1999年）和穩(wěn)定發(fā)展階段（2000-2010年）。［10］
持四段論觀點(diǎn)的有一種分法，即2011年4月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書(shū)，在回顧改革開(kāi)放后中國(guó)援外歷程時(shí)指出：1978年中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放后，同其他發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作由過(guò)去單純提供援助發(fā)展為多種形式的互利合作。20世紀(jì)90年代，中國(guó)在加快從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，開(kāi)始對(duì)對(duì)外援助進(jìn)行一系列改革，重點(diǎn)是推動(dòng)援助資金來(lái)源和方式的多樣化。進(jìn)入新世紀(jì)特別是2004年以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)、綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，中國(guó)對(duì)外援助資金保持快速增長(zhǎng)。2010年８月，中國(guó)政府召開(kāi)全國(guó)援外工作會(huì)議，全面總結(jié)援外工作經(jīng)驗(yàn)，明確了新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)外援助工作的重點(diǎn)任務(wù)，中國(guó)的對(duì)外援助進(jìn)入新的發(fā)展階段。［11］
從上述歷史分期可以看出，中國(guó)援外改革具有階段性發(fā)展的明顯特征，這是一個(gè)基本共識(shí)。不過(guò)，由于研究視角和判斷標(biāo)準(zhǔn)不同，分期多元各異，其中有些觀點(diǎn)值得商榷。當(dāng)然，需要指出的是，“正在進(jìn)行時(shí)”是當(dāng)代史研究對(duì)象的特點(diǎn)之一，不同時(shí)期的研究成果有其歷史局限性，隨著歷史的不斷演進(jìn)和積淀，后來(lái)的研究結(jié)果也會(huì)不斷更新、深入。總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)援外改革是一個(gè)漸進(jìn)式、逐級(jí)提升的發(fā)展過(guò)程。綜合考量中國(guó)對(duì)外援助改革的政策、援外方式、改革深度等關(guān)鍵因素，筆者認(rèn)為，中國(guó)援外改革的歷史可以分為以下四個(gè)階段：1979-1992年是以改革援外政策為核心的調(diào)整探索階段；1993-1999年是以改革援外方式為核心的重大轉(zhuǎn)變階段；2000-2009年是以融入國(guó)家開(kāi)放戰(zhàn)略為核心的全面發(fā)展階段；2010年以來(lái)，是以加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃為核心的深入發(fā)展階段。這四個(gè)階段的援外改革都具有不同的背景和比較顯著的階段性特征。
二、以改革援外政策為核心的調(diào)整探索階段（1979-1992年）
新中國(guó)的對(duì)外援助始于1950年，它在中國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中發(fā)揮了極其重要的作用，但也經(jīng)歷了曲折和失誤，特別是在“文化大革命”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“文革”）期間走了彎路。1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，重新確立了解放思想、實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的思想路線，并決定把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，實(shí)行改革開(kāi)放。自此，中國(guó)援外工作邁向改革發(fā)展之路，首先是對(duì)援外政策進(jìn)行了大幅調(diào)整和改革，對(duì)外援助的指導(dǎo)方針、工作重心、任務(wù)目標(biāo)、管理體制等均發(fā)生了重大變化。
（一）量力而行、盡力而為
中國(guó)是在自身國(guó)力貧弱的情況下開(kāi)展對(duì)外援助的，早期曾提出“積極承擔(dān)和量力而行相結(jié)合”的正確方針。［12］20世紀(jì)70年代前期，受主客觀因素的影響，援外規(guī)模急劇增大。
1971-1975年，援外支出占同期國(guó)家財(cái)政總支出的5.88%，其中1973年高達(dá)6.92%，與當(dāng)時(shí)的國(guó)力不相適應(yīng)。［13］1978年7月，由于同越南和阿爾巴尼亞關(guān)系惡化，中國(guó)相繼停止了對(duì)這兩個(gè)主要受援國(guó)的援助。國(guó)內(nèi)對(duì)中國(guó)援外的質(zhì)疑之聲一時(shí)紛起。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的同時(shí)，中央及時(shí)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，糾正了一些片面、錯(cuò)誤看法，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)同發(fā)展中國(guó)家的團(tuán)結(jié)合作是中國(guó)對(duì)外政策的基石，向其提供援助是中國(guó)作為社會(huì)主義大國(guó)的國(guó)際義務(wù)，是一個(gè)帶有戰(zhàn)略性的問(wèn)題，援外是必要的，這個(gè)基本方針不能動(dòng)搖；同時(shí)指出，以往存在的主要問(wèn)題是“在相當(dāng)一個(gè)時(shí)期，對(duì)外提供援助沒(méi)有堅(jiān)持量力而行的方針，對(duì)外援助任務(wù)特別是對(duì)一些重點(diǎn)國(guó)家承擔(dān)的任務(wù)過(guò)重，不注意經(jīng)濟(jì)規(guī)律，浪費(fèi)比較嚴(yán)重”［14］，“現(xiàn)在要根據(jù)國(guó)家財(cái)力、物力的可能，量力而行”［13］（p.53）。1979年，中國(guó)援外財(cái)政支出降至同期國(guó)家財(cái)政總支出的1%以?xún)?nèi)，之后再未超過(guò)這個(gè)比例。（1978-2009年的數(shù)據(jù)參見(jiàn)張郁慧《中國(guó)對(duì)外援助研究（1950-2010）》（九州出版社2012年版，第220-221頁(yè)），2010-2016年的數(shù)據(jù)根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒（2011）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2011年版，第355頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2012）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2012年版，第362頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2013）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2013年版，第326頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2014）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2014年版，第312頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2015）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2015年版，第260頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2016）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2016年版，第258頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2017）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2017年版，第254、338頁(yè)）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。）
（二）面向世界，有出有進(jìn)，有給有取，在自力更生的基礎(chǔ)上積極發(fā)展同世界各國(guó)平等互利的經(jīng)濟(jì)合作，既幫助受援國(guó)的發(fā)展，又為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)
根據(jù)對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，1980年3月，全國(guó)外經(jīng)工作會(huì)議提出了新形勢(shì)下外經(jīng)工作的方針，即“堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義，堅(jiān)持援外八項(xiàng)原則，認(rèn)真做好援外工作，廣泛開(kāi)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，有出有進(jìn)，平等互利，為促進(jìn)友好國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速我國(guó)四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)”。［13］（p.53）1983年1月，中國(guó)宣布了同非洲國(guó)家開(kāi)展經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的四項(xiàng)原則，即“平等互利、講求實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展”。［15］新的援外工作指導(dǎo)方針和原則的確定，為中國(guó)援外政策帶來(lái)了兩大變革，其影響是重大而深遠(yuǎn)的。
第一個(gè)變革是中國(guó)開(kāi)始重新接受?chē)?guó)際援助。“自力更生為主，爭(zhēng)取外援為輔”是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代就確定的一項(xiàng)重要對(duì)外政策。新中國(guó)在成立初期曾接受了蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助，但在“文革”期間，自力更生方針遭到曲解和片面強(qiáng)調(diào)，接受?chē)?guó)際援助成為禁區(qū)。總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，中國(guó)政府認(rèn)識(shí)到關(guān)起門(mén)來(lái)搞建設(shè)是不行的，中國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)世界，必須要利用和吸收外國(guó)的資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)幫助自身發(fā)展。1979年6月，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署簽訂協(xié)定，正式開(kāi)始接受聯(lián)合國(guó)發(fā)展系統(tǒng)的援助。中國(guó)還擺脫意識(shí)形態(tài)的束縛，相繼接受日本、澳大利亞、意大利、聯(lián)邦德國(guó)、加拿大等資本主義國(guó)家的政府開(kāi)發(fā)援助。到1992年，除接受?chē)?guó)際組織和外國(guó)政府提供的無(wú)償援助外，中國(guó)共借用國(guó)際金融組織貸款協(xié)議金額173.8億美元、外國(guó)政府貸款協(xié)議金額217.5億美元。［16］成功利用外援，不僅促進(jìn)了國(guó)內(nèi)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，也使中國(guó)在受援過(guò)程中更多地了解了國(guó)際援助的通行做法和發(fā)展理念，為援外改革提供了更多的思路。
第二個(gè)變革是中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作改變了以對(duì)外援助為主、方式單一的狀況，開(kāi)始積極拓展對(duì)外援助、承包工程、勞務(wù)合作、投資等多形式、多渠道的互利合作。改革開(kāi)放后，在和平與發(fā)展的時(shí)代潮流下，中國(guó)援外在經(jīng)濟(jì)和發(fā)展方面的追求日益凸顯，不再過(guò)分強(qiáng)調(diào)單方面的給予，而是基于國(guó)情、世情重新定位，主張對(duì)外援助是南南合作的組成部分，不僅要促進(jìn)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且要為自身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開(kāi)放服務(wù)。“平等互利、講求實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展”四項(xiàng)原則的確定使中國(guó)援外政策發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變不僅為援外工作提供了新的時(shí)代動(dòng)力，而且為國(guó)際發(fā)展合作開(kāi)辟了新路徑。實(shí)踐證明，多種形式的發(fā)展合作和互利共贏比單向援助更具有效性和可持續(xù)性。
此外，援外多邊合作政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。盡管中國(guó)自1973年開(kāi)始向聯(lián)合國(guó)發(fā)展系統(tǒng)捐款，但實(shí)際參與實(shí)施多邊援助項(xiàng)目則是在改革開(kāi)放后。自1981年起，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署合作，在華實(shí)施發(fā)展中國(guó)家間技術(shù)合作（TCDC）項(xiàng)目。中國(guó)還嘗試將本國(guó)援助同國(guó)際金融組織或第三國(guó)援助相結(jié)合，開(kāi)辟?lài)?guó)際三方合作途徑。
（三）堅(jiān)持改革創(chuàng)新，不斷探索新的援外合作方式，及時(shí)調(diào)整改革管理機(jī)制，走出一條既符合中國(guó)國(guó)情和國(guó)家利益、又適合受援國(guó)情況和發(fā)展需要的援外道路
1979年7月，鄧小平指出：在援助問(wèn)題上，方針要堅(jiān)持，基本上援助的原則還是那個(gè)八條，具體辦法要修改。［13］（p.52）中央強(qiáng)調(diào)“對(duì)援外工作的管理，要按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事”。［14］（p.729）在對(duì)外開(kāi)放政策的指導(dǎo)下，中國(guó)組建了各類(lèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司，其數(shù)量很快從1979年的5個(gè)增加到1983年的48個(gè)。［17］1980年12月，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的精神，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部嘗試用經(jīng)濟(jì)手段與行政手段相結(jié)合的方式來(lái)管理經(jīng)濟(jì)援助項(xiàng)目，將承建部負(fù)責(zé)制改為投資包干制。1983年
12月，開(kāi)始全面推廣實(shí)行承包責(zé)任制，并將承包單位改為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)或地方人民政府所屬的國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司或其他具有法人地位的國(guó)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位，同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，部分項(xiàng)目通過(guò)招投標(biāo)擇優(yōu)選定承包單位，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也由實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)改為包干。在援外方式上，中國(guó)摒棄以往怕干涉受援國(guó)內(nèi)政的顧慮，開(kāi)始對(duì)建成援外項(xiàng)目展開(kāi)參與管理、合作管理、代管經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、合資經(jīng)營(yíng)等多種形式的合作。
援外改革探索初期，中國(guó)政府順應(yīng)時(shí)代潮流，根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和發(fā)展的需要，解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，在繼續(xù)堅(jiān)持承擔(dān)援外國(guó)際責(zé)任的同時(shí)，制定新的援外政策和方針，明確了改革開(kāi)放新時(shí)期援外工作的前進(jìn)方向。這一階段提出的“平等互利、講求實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展”四項(xiàng)原則至今仍具有重大指導(dǎo)意義。以促發(fā)展為援外主旨，為中國(guó)對(duì)外援助邁向更廣闊天地打開(kāi)了大門(mén)。
三、以改革援外方式為核心的重大轉(zhuǎn)變階段（1993-1999年）
援外政策的調(diào)整和改革為援外工作指明了發(fā)展方向，但“按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事”的實(shí)踐探索仍在很大程度上受到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制、援外資金規(guī)模、企業(yè)狀況以及受援國(guó)國(guó)情等諸多因素的影響。直至20世紀(jì)90年代初，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化推動(dòng)了新一輪援外改革工作的展開(kāi)。在國(guó)際上，多數(shù)受援國(guó)普遍實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化和企業(yè)私有化，不少?lài)?guó)家面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和巨額債務(wù)，既需要中國(guó)擴(kuò)大援助，又希望中國(guó)能帶來(lái)更多的直接投資。在國(guó)內(nèi)，1992年10月，中共十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。與此相適應(yīng)，援外工作確定了新的改革方針，進(jìn)入了以改革援外方式為核心的新階段，并很快取得實(shí)質(zhì)性突破和重大轉(zhuǎn)變。
援外工作新的改革方針是：根據(jù)形勢(shì)的變化，調(diào)整援助結(jié)構(gòu)，改革援助方式，主要幫助受援國(guó)發(fā)展當(dāng)?shù)赜行枰钟匈Y源的中小型生產(chǎn)項(xiàng)目，并與發(fā)展雙邊、多邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系以及互利合作相結(jié)合，促進(jìn)援外方式、內(nèi)容和資金來(lái)源渠道的多樣化，推動(dòng)中國(guó)企業(yè)與受援國(guó)企業(yè)的直接合作，通過(guò)援外途徑在海外舉辦合資、合作企業(yè)，鞏固援助成果，讓有限的援外資金在受援國(guó)發(fā)揮更大的效益，促進(jìn)受援國(guó)和中國(guó)的共同發(fā)展。［18］這表明，援外改革將主要圍繞經(jīng)濟(jì)活動(dòng)展開(kāi)，重點(diǎn)對(duì)象是援外項(xiàng)目的實(shí)施主體和資金來(lái)源，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制影響援外工作的兩個(gè)主要因素。
一是按照政企職責(zé)分開(kāi)、政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制的原則，由企業(yè)取代政府成為援外項(xiàng)目的實(shí)施主體，將政府的宏觀管理同企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。1993年3月，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部發(fā)布《關(guān)于我部改革援外管理體制的通知》，規(guī)定：“一、改變由我部對(duì)外援助司和援外項(xiàng)目執(zhí)行局即中國(guó)成套設(shè)備出口公司分段管理援外工作的體制，由對(duì)外援助司負(fù)責(zé)歸口管理。中國(guó)成套設(shè)備出口公司由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，更名為中國(guó)成套設(shè)備進(jìn)出口（集團(tuán)）總公司。二、對(duì)外援助司運(yùn)用行政法規(guī)、制度對(duì)援外工作進(jìn)行規(guī)范化的宏觀調(diào)控；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保證援外工程的質(zhì)量和進(jìn)度；建立實(shí)施援外任務(wù)的企業(yè)總承包責(zé)任制；運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)招標(biāo)擇優(yōu)選定承擔(dān)各類(lèi)援外任務(wù)的總承包企業(yè)，視項(xiàng)目規(guī)模、性質(zhì)和內(nèi)容，分別采取相應(yīng)的方式招標(biāo)；擇優(yōu)選定技術(shù)、咨詢(xún)、審計(jì)單位對(duì)援外項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)審查、質(zhì)量監(jiān)督、財(cái)務(wù)審計(jì)和工程驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助工作的宏觀管理。三、為保證新舊管理體制的平穩(wěn)過(guò)渡，在交替階段，中國(guó)成套設(shè)備進(jìn)出口（集團(tuán)）總公司受我部委托，繼續(xù)對(duì)目前已確定承包單位的項(xiàng)目和技術(shù)（或管理）合作項(xiàng)目行使管理職能；在國(guó)家物資管理體制改革前，繼續(xù)組織援外設(shè)備、材料的訂貨，實(shí)行有償服務(wù)”。［19］
二是要實(shí)現(xiàn)援外資金來(lái)源的多樣化，以有限的援外財(cái)政支出拉動(dòng)更多的發(fā)展資金支持。為援外“開(kāi)源”的最初探索是推動(dòng)援外項(xiàng)目的合資合作，既吸引企業(yè)資金加入援外項(xiàng)目，又幫助雙方企業(yè)直接建立長(zhǎng)期合作關(guān)系。1993年，中國(guó)政府設(shè)立援外合資合作項(xiàng)目基金，其主要資金來(lái)源除中國(guó)收回的援外貸款外，還包括1991年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的“多種形式援外專(zhuān)項(xiàng)資金”（“八五”期間每年從國(guó)家援外財(cái)政支出預(yù)算中劃出1億元-2億元人民幣借給中國(guó)企業(yè)，用于援外項(xiàng)目建成后轉(zhuǎn)為合營(yíng)、租賃、獨(dú)資的項(xiàng)目和受援國(guó)部分使用中國(guó)政府貸款、部分由中國(guó)企業(yè)投資的項(xiàng)目。），以及基金本身有償使用回收的借款本金、基金使用費(fèi)等收入［20］。至1999年，中國(guó)企業(yè)在33個(gè)國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施了制衣、制藥、農(nóng)業(yè)種植、建材加工、食品加工等67個(gè)援外合資合作項(xiàng)目。［21］
為援外“開(kāi)源”帶來(lái)實(shí)質(zhì)性重大轉(zhuǎn)變的是金融資本的引入。1994年，中國(guó)政府根據(jù)十余年來(lái)作為受援國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)際發(fā)展援助中的通行做法，開(kāi)始與一些受援國(guó)探討政府貼息優(yōu)惠貸款方式，即由銀行提供具有官方發(fā)展援助性質(zhì)的優(yōu)惠貸款，其優(yōu)惠利率與中國(guó)人民銀行公布的基準(zhǔn)利率之間的利息差額由國(guó)家援外財(cái)政補(bǔ)貼，貸款主要用于中國(guó)企業(yè)與受援國(guó)企業(yè)合資合作建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)性項(xiàng)目和資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，建設(shè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共設(shè)施項(xiàng)目，以及提供中國(guó)生產(chǎn)的成套設(shè)備和機(jī)電產(chǎn)品等。4月，中國(guó)進(jìn)出口銀行成立。這家直屬?lài)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家政策性銀行，成為中國(guó)政府指定的援外優(yōu)惠貸款承貸銀行，實(shí)行自主、保本經(jīng)營(yíng)和企業(yè)化管理。6月，國(guó)務(wù)院做出決定：援外方式一定要改革，應(yīng)采取贈(zèng)款、政府貸款貼息、中外合資合作等多樣化方式進(jìn)行援外，要提高援外效益。1995年5月16日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革援外工作有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》提出改革的主要內(nèi)容：一是在援助結(jié)構(gòu)上主要擴(kuò)大政府貼息優(yōu)惠貸款的規(guī)模，提高無(wú)償援助的比例；二是在項(xiàng)目選擇上，重點(diǎn)放在受援國(guó)需要的中小型生產(chǎn)項(xiàng)目；三是在援助方式上推動(dòng)援外項(xiàng)目合資合作；四是在資金渠道方面，將政府援外資金與銀行貸款結(jié)合起來(lái)，并適當(dāng)將有關(guān)企業(yè)的資金吸納到援外項(xiàng)目執(zhí)行中。［22］10月17-19日，全國(guó)援外改革工作會(huì)議在北京召開(kāi)。會(huì)議決定：堅(jiān)持援外工作基本方針，既要發(fā)揚(yáng)援外工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，又要在新形勢(shì)下改革創(chuàng)新。創(chuàng)新的重點(diǎn)就是推行兩種新的援外方式，即政府貼息優(yōu)惠貸款和援外項(xiàng)目合資合作。［23］到2000年底，中國(guó)已同48個(gè)國(guó)家簽署優(yōu)惠貸款協(xié)議78筆，“外經(jīng)貿(mào)部向中國(guó)進(jìn)出口銀行推薦124個(gè)項(xiàng)目，進(jìn)出口銀行評(píng)估通過(guò)了75個(gè)項(xiàng)目，中國(guó)企業(yè)實(shí)施項(xiàng)目54個(gè)”。［24］
這一階段援外方式的重大變革，將原來(lái)單純以政府為主體的傳統(tǒng)援助合作，轉(zhuǎn)變?yōu)檎暧^主導(dǎo)、企業(yè)自主實(shí)施、金融資本支持的新型開(kāi)發(fā)性經(jīng)濟(jì)合作。1993-1999年間，中國(guó)將援外項(xiàng)目的合資合作和援外優(yōu)惠貸款方式從非洲逐步推廣到亞洲、拉美、南太平洋島國(guó)和歐洲的發(fā)展中國(guó)家，為新世紀(jì)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施鋪路架橋，發(fā)揮了很好的先導(dǎo)作用。值得一提的是，冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一度減少官方發(fā)展援助，與之相反，中國(guó)援外財(cái)政支出在改革推動(dòng)下自1993年進(jìn)入持續(xù)增長(zhǎng)期，當(dāng)年達(dá)到18.5億元人民幣，至1999年達(dá)到39.2億元人民幣，是1993年的2.1倍，年均增長(zhǎng)14.2%。（根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒（1994）》（中國(guó)財(cái)政雜志社1994年版，第349頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（1995）》（中國(guó)財(cái)政雜志社1995年版，第343頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（1996）》（中國(guó)財(cái)政雜志社1996年版，第463頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（1997）》（中國(guó)財(cái)政雜志社1997年版，第393頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（1998）》（中國(guó)財(cái)政雜志社1998年版，第354頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（1999）》（中國(guó)財(cái)政雜志社1999年版，第386頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2000）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2000年版，第338頁(yè)）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。）
四、以融入國(guó)家開(kāi)放戰(zhàn)略為核心的全面發(fā)展階段（2000-2009年）
世紀(jì)之交，為充分利用好國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，全面提高對(duì)外開(kāi)放水平，中國(guó)加快了參與經(jīng)濟(jì)全球化的步伐，在推進(jìn)加入世界貿(mào)易組織的同時(shí)，將“走出去”確定為關(guān)系發(fā)展全局和前途的重大國(guó)家戰(zhàn)略，并積極參與多邊外交，著力拓展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。
2000年前后，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)出一系列文件：《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部關(guān)于鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展境外帶料加工裝配業(yè)務(wù)意見(jiàn)的通知》（1999年）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外經(jīng)貿(mào)部等部門(mén)關(guān)于大力發(fā)展對(duì)外承包工程意見(jiàn)的通知》（2000年）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外經(jīng)貿(mào)部等部門(mén)關(guān)于在新形勢(shì)下進(jìn)一步做好我國(guó)對(duì)外援助工作若干意見(jiàn)的通知》（2000年）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外經(jīng)貿(mào)部等部門(mén)關(guān)于加強(qiáng)同發(fā)展中國(guó)家經(jīng)貿(mào)關(guān)系若干意見(jiàn)的通知》（2000年），［25］對(duì)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略做出部署，其中一個(gè)重要路徑就是將對(duì)外援助與實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，就是在“大經(jīng)貿(mào)”發(fā)展戰(zhàn)略格局下，一方面，國(guó)家鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)，充分利用中國(guó)對(duì)外援助在發(fā)展中國(guó)家的廣泛影響，既從援外政策、援外優(yōu)惠貸款、合資合作項(xiàng)目基金中得到有力支持，又依托援外項(xiàng)目在受援國(guó)贏得聲譽(yù)、開(kāi)拓市場(chǎng)和站穩(wěn)腳跟；另一方面，要求援外工作在保證外交工作需要的同時(shí)，必須配合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，調(diào)整援外合資合作項(xiàng)目基金和援外優(yōu)惠貸款的使用方向，與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)改革相結(jié)合，有效促進(jìn)外貿(mào)出口、海外投資、承包工程和勞務(wù)合作，帶動(dòng)中國(guó)企業(yè)、中國(guó)制造走入受援國(guó)，為雙方互利合作、共同發(fā)展服務(wù)。
21世紀(jì)，中國(guó)政府積極開(kāi)展多邊外交和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。2000年10月，中非合作論壇正式成立，為中國(guó)同非洲國(guó)家開(kāi)展集體對(duì)話和務(wù)實(shí)合作搭建重要平臺(tái)。自此，中國(guó)政府將對(duì)非援助納入中非合作論壇機(jī)制，在每三年一屆的論壇上，中方都會(huì)提出發(fā)展領(lǐng)域的“一攬子”合作措施和目標(biāo)，并重信守諾、認(rèn)真履行。中國(guó)援助非洲的領(lǐng)域和規(guī)模隨之迅速擴(kuò)大，援助方式也不斷豐富，主要包括增加援非優(yōu)惠貸款，減免非洲重債窮國(guó)和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的政府無(wú)息貸款債務(wù)和輸華商品關(guān)稅，設(shè)立各種專(zhuān)項(xiàng)基金和貸款（“中非發(fā)展基金”、“非洲人力資源開(kāi)發(fā)基金”、“非洲中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)貸款”等），建設(shè)境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)和農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心，援建醫(yī)院、瘧疾防治中心、學(xué)校、婦女培訓(xùn)與交流中心，派遣醫(yī)療隊(duì)、農(nóng)業(yè)技術(shù)組和青年志愿者，增加非洲國(guó)家政府獎(jiǎng)學(xué)金名額，實(shí)施清潔能源項(xiàng)目和“中非聯(lián)合研究與技術(shù)示范項(xiàng)目”，啟動(dòng)了“中非高校20+20合作計(jì)劃”、“中非科技伙伴計(jì)劃”、“中非聯(lián)合研究交流計(jì)劃”和“非洲人才計(jì)劃”等。
以中非合作論壇為先導(dǎo)，中國(guó)還通過(guò)中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議（1991年啟動(dòng)）、上海合作組織（2001年啟動(dòng)）、中國(guó)—葡語(yǔ)國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作論壇（2003年啟動(dòng)）、中國(guó)—加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇（2005年啟動(dòng)，2015年升級(jí)為“中國(guó)—拉美和加勒比國(guó)家共同體論壇”）、中國(guó)—太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作論壇（2006年啟動(dòng)）、中國(guó)—中東歐國(guó)家合作（即“16＋1”合作，2012年啟動(dòng)）等區(qū)域合作機(jī)制，就中國(guó)參與區(qū)域發(fā)展合作進(jìn)行深入探討，多次提出區(qū)域援助的“一攬子”整體措施和目標(biāo)并積極付諸實(shí)施。可以說(shuō)，針對(duì)世界不同區(qū)域進(jìn)行整體援助目標(biāo)規(guī)劃，將對(duì)外援助納入?yún)^(qū)域合作機(jī)制，是新世紀(jì)中國(guó)援外工作的主要特色之一。
聯(lián)合國(guó)是中國(guó)參與全球發(fā)展合作的重要平臺(tái)。2000年9月，聯(lián)合國(guó)成員國(guó)在聯(lián)合國(guó)千年首腦會(huì)議上共同簽署了《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，其中就提出了2015年底前使世界上每天收入低于1美元的人口比例和挨餓人口減少一半的目標(biāo)。［26］作為聯(lián)合國(guó)中最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)不僅將自身發(fā)展目標(biāo)與千年發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，而且將推動(dòng)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)確定為新世紀(jì)中國(guó)援外工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。在聯(lián)合國(guó)成立60周年首腦會(huì)議發(fā)展籌資高級(jí)別會(huì)議（2005年）和聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)高級(jí)別會(huì)議（2008年、2010年）上，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人相繼向世界宣布了中國(guó)支持發(fā)展中國(guó)家加快發(fā)展的5項(xiàng)舉措、中國(guó)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的6項(xiàng)援助舉措和中國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)援外工作的6項(xiàng)措施，主要包括：向最不發(fā)達(dá)國(guó)家給予零關(guān)稅待遇和債務(wù)減免，增加對(duì)發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買(mǎi)方信貸融資支持、幫助加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)雙方企業(yè)開(kāi)展合資合作，增加公共衛(wèi)生援助、農(nóng)業(yè)和糧食援助，援建清潔能源和環(huán)保項(xiàng)目，加大人力資源開(kāi)發(fā)合作力度等。［27］到2015年9月聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)通過(guò)2030年可持續(xù)發(fā)展議程時(shí)，中國(guó)已向120多個(gè)發(fā)展中國(guó)家提供了支持和幫助，這是中國(guó)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用和推動(dòng)和諧世界建設(shè)的實(shí)際行動(dòng)。［28］
總體上，這一階段的援外改革核心就是將援外工作融入國(guó)家開(kāi)放戰(zhàn)略，通過(guò)一個(gè)路徑（與“走出去”戰(zhàn)略相結(jié)合）、兩種發(fā)展合作平臺(tái)（區(qū)域合作機(jī)制和聯(lián)合國(guó)發(fā)展合作平臺(tái)），從地區(qū)和世界發(fā)展合作的更高層面，落實(shí)整體合作措施和目標(biāo)，在配合外交工作和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的同時(shí)，反過(guò)來(lái)也借助中國(guó)對(duì)外交往舞臺(tái)的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，增強(qiáng)了對(duì)外援助的目標(biāo)性和有效性，豐富了援助內(nèi)容和形式，提升了援助規(guī)模和水平，初步構(gòu)建起從政府到企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人的立體發(fā)展合作框架，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、能源和資源開(kāi)發(fā)、社會(huì)公共設(shè)施、緊急人道主義援助、人力資源開(kāi)發(fā)合作、減免債務(wù)和關(guān)稅等諸多領(lǐng)域形成全面發(fā)展的局面。
援外規(guī)模的快速增長(zhǎng)是這一階段的另一個(gè)突出特征。中國(guó)援外財(cái)政支出在2000年為45.88億元人民幣，2002年突破50億元人民幣，2007年突破100億元人民幣，至2009年達(dá)到132.96億元人民幣，其中2004-2008年，連續(xù)五年保持兩位數(shù)的增長(zhǎng)率，年均增長(zhǎng)19.5%。值得一提的是，這波增長(zhǎng)是以中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放為背景，建立在國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)快速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)之上的。盡管2009年的援外財(cái)政支出達(dá)到2000年的2.9倍，但在國(guó)家財(cái)政總支出中的比例卻從0.29%降至0.17%，這與20世紀(jì)70年代前期援外規(guī)模的急劇增長(zhǎng)形成了鮮明對(duì)照。（根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒（2001）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2001年版，第282頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2003）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2003年版，第283頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2005）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2005年版，第279頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2006）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2006年版，第313頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2007）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2007年版，第315頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2008）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2008年版，第337頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2009）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2009年版，第411頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2010）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2010年版，第371頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2017）》（第338頁(yè)）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。）
五、以加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃為核心的深入發(fā)展階段（2010年以來(lái)）
2010年8月13-14日，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)第九次全國(guó)援外工作會(huì)議，這是21世紀(jì)第一次全國(guó)援外工作會(huì)議。會(huì)議總結(jié)了60年來(lái)援外工作的基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)援外工作的重點(diǎn)進(jìn)行了新的部署。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在會(huì)上講話時(shí)指出：“當(dāng)今世界正在經(jīng)歷前所未有的大發(fā)展、大變革、大調(diào)整，必須從全局和戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下我國(guó)援外工作面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)援外工作的重要性和緊迫性”。他強(qiáng)調(diào)，做好新形勢(shì)下的援外工作，一要著力優(yōu)化對(duì)外援助結(jié)構(gòu)，二要著力提高對(duì)外援助質(zhì)量，三要著力增強(qiáng)受援國(guó)自主發(fā)展能力，四要著力完善對(duì)外援助體制機(jī)制。［29］12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下對(duì)外援助工作的意見(jiàn)》。［30］
2012年中共十八大后，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人先后提出“人類(lèi)命運(yùn)共同體”、正確的義利觀、“一帶一路”倡議、五大發(fā)展理念等，對(duì)援外工作賦予了新的要求和目標(biāo)。中國(guó)利用聯(lián)合國(guó)成立70周年系列峰會(huì)、氣候變化巴黎大會(huì)、中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)、“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇等重大國(guó)際場(chǎng)合相繼宣布一系列援助倡議和舉措。隨著這些措施的出臺(tái)和落實(shí)，援外改革進(jìn)一步加速深化，核心是創(chuàng)新思路，加強(qiáng)頂層戰(zhàn)略規(guī)劃、統(tǒng)籌管理和制度建設(shè)，完善對(duì)外援助體制機(jī)制，全面提升管理水平、執(zhí)行能力和保障能力。
（一）加強(qiáng)政策指導(dǎo)和戰(zhàn)略規(guī)劃
中國(guó)政府針對(duì)中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家合作關(guān)系陸續(xù)發(fā)布了一系列政策文件：《中國(guó)與非洲的經(jīng)貿(mào)合作》（2010年、2013年）［31］、《中國(guó)—東盟合作：1991-2011》（2011年）［32］、《中國(guó)的對(duì)外援助》（2011年、2014年）［33］、《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》（2015年）［34］、《中國(guó)對(duì)阿拉伯國(guó)家政策文件》（2016年）［35］、《中國(guó)對(duì)拉美和加勒比政策文件》（2016年）［36］等。同時(shí)，全面完成了覆蓋全球的援外國(guó)別指導(dǎo)意見(jiàn)的編制工作，并加快制定對(duì)外援助中長(zhǎng)期政策指南。2017年2月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第32次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)黨對(duì)地方外事工作領(lǐng)導(dǎo)體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于改革駐外機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、管理體制和監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于改革對(duì)外工作隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于改革援外工作的實(shí)施意見(jiàn)》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)化援外戰(zhàn)略布局，改進(jìn)援外資金和項(xiàng)目管理，改革援外管理體制機(jī)制，提升對(duì)外援助綜合效應(yīng)。［37］
（二）大力推進(jìn)對(duì)外援助制度化、規(guī)范化和法制化建設(shè)
在援外項(xiàng)目管理上，中國(guó)逐步建立了援外項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度；引入專(zhuān)家咨詢(xún)、論證制度；改進(jìn)監(jiān)理制度；加強(qiáng)后評(píng)估工作，啟動(dòng)編制各類(lèi)項(xiàng)目后評(píng)估指標(biāo)體系；按優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)原則完善招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)制度；建立以合同管理為核心的管理體系，創(chuàng)新引入“項(xiàng)目管理+工程總承包”模式；建立對(duì)外援助實(shí)施主體誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系；等等。商務(wù)部自2013年3月正式啟動(dòng)援外項(xiàng)目管理體制改革以來(lái)，全面梳理并廢止原有138項(xiàng)規(guī)章制度，并圍繞“五橫”（企業(yè)資格、項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、合同管理、項(xiàng)目評(píng)估五大綜合管理環(huán)節(jié)）、“五縱”（成套項(xiàng)目、物資援助、技術(shù)援助、人力資源開(kāi)發(fā)、青年志愿者五種具體項(xiàng)目類(lèi)型）構(gòu)建起新的援外項(xiàng)目管理制度框架。［38］2014年11月15日，商務(wù)部頒布《對(duì)外援助管理辦法（試行）》。［39］這是中國(guó)政府首次出臺(tái)援外管理方面的綜合性部門(mén)規(guī)章，雖非國(guó)家立法，但它體現(xiàn)了一段時(shí)期以來(lái)援外改革的成果，為改革舉措的后續(xù)落實(shí)提供了制度依據(jù)，在依法援外的改革之路上向前邁出了重要一步。管理辦法頒布本身也是一項(xiàng)改革舉措，它標(biāo)志著國(guó)家援外管理的重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到宏觀政策研究、法規(guī)制度建設(shè)、項(xiàng)目立項(xiàng)和評(píng)估以及援外國(guó)別政策管理與中長(zhǎng)期規(guī)劃這些工作上來(lái)。
（三）進(jìn)一步改革援外管理體制機(jī)制，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)
2008年，援外工作的歸口主管部門(mén)商務(wù)部會(huì)同外交部、財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)，正式成立對(duì)外援助部際聯(lián)系機(jī)制，以加強(qiáng)統(tǒng)一管理和部門(mén)協(xié)作。2011年2月，部際聯(lián)系機(jī)制升格為部際協(xié)調(diào)機(jī)制，商務(wù)部主持召開(kāi)了24個(gè)成員單位有關(guān)負(fù)責(zé)人參加的首次全體會(huì)議，確定了機(jī)制工作目標(biāo)、主要任務(wù)和組織機(jī)構(gòu)，通過(guò)了機(jī)制工作規(guī)則。2012年3月，援外部際協(xié)調(diào)機(jī)制第二次全體會(huì)議召開(kāi)，機(jī)制成員單位由24個(gè)部委增加到33個(gè)。［40］商務(wù)部還在部?jī)?nèi)建立了援外司同各司局間的援外工作聯(lián)系機(jī)制，與地方省區(qū)商務(wù)部門(mén)建立部省合作機(jī)制，并根據(jù)不同領(lǐng)域的援外工作建立相應(yīng)的制度化平臺(tái)，如優(yōu)惠貸款聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制、緊急人道主義援助聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制、援外項(xiàng)目巡檢機(jī)制等。不過(guò)，相較援外形勢(shì)發(fā)生的巨變，這些改革措施仍顯力度不足，滯后于發(fā)展需要。
首先，援外規(guī)模大幅增長(zhǎng)，特別是資金結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。近幾年，中國(guó)援外財(cái)政預(yù)算都在200億元人民幣左右，其中援外財(cái)政決算支出在最高年份2015年達(dá)到193.87億元人民幣，分別是1979年、1992年、1999年和2009年的19.7倍、11.7倍、4.9倍、1.5倍。（根據(jù)張郁慧《中國(guó)對(duì)外援助研究（1950-2010）》（第220頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2000）》（第338頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2010）》（第371頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2016）》（第258頁(yè)）數(shù)據(jù)計(jì)算得出。）援外優(yōu)惠貸款從1995年到2009年底累計(jì)金額達(dá)735.5億元人民幣，同期援外財(cái)政支出為965.15億元人民幣。
2010-2012年，援外優(yōu)惠貸款497.6億元人民幣，超過(guò)同期援外財(cái)政支出的462.18億元人民幣，占同期對(duì)外援助總額的55.7%，表明金融資本的投入已經(jīng)超過(guò)了財(cái)政投入。（根據(jù)《中國(guó)的對(duì)外援助》（《人民日?qǐng)?bào)》2011年4月22日）、《中國(guó)的對(duì)外援助（2014）》（《人民日?qǐng)?bào)》2014年7月11日）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（1996）》（第463頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（1997）》（第393頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（1998）》（第354頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（1999）》（第386頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2000）》（第338頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2001）》（第282頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2002）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2002年版，第295頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2003）》（第283頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2004）》（中國(guó)財(cái)政雜志社2004年版，第275頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2005）》（第279頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2006）》（第313頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2007）》（第315頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2008）》（第337頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2009）》（第411頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2010）》（第371頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2011）》（第355頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2012）》（第362頁(yè)）、《中國(guó)財(cái)政年鑒（2013）》（第326頁(yè)）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。）
其次，中國(guó)同發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系已從“援助時(shí)代”轉(zhuǎn)入援助、貿(mào)易和投融資全面發(fā)展合作的新時(shí)期，合作領(lǐng)域已從基礎(chǔ)設(shè)施、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向金融、旅游、減貧、環(huán)境保護(hù)、能源建設(shè)等更寬領(lǐng)域拓展。以同非洲國(guó)家經(jīng)貿(mào)關(guān)系為例，中非貿(mào)易額1980年才超過(guò)10億美元，2000年邁上百億美元臺(tái)階，2008年突破1000億美元，2009年中國(guó)首次成為非洲第一大貿(mào)易伙伴國(guó)［41］（保持至今），2014年達(dá)到2219億美元［42］。2014年，中國(guó)對(duì)非非金融類(lèi)直接投資存量超過(guò)了300億美元，是2000年中非合作論壇啟動(dòng)時(shí)的60倍，已有3000多家中國(guó)企業(yè)在非洲投資興業(yè)。［43］2015年12月，中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)一致同意將中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。習(xí)近平在峰會(huì)上提出未來(lái)三年中方將著力實(shí)施工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、綠色發(fā)展、貿(mào)易和投資便利化、減貧惠民、公共衛(wèi)生、人文、和平與安全等“十大合作計(jì)劃”。［44］可以看到，經(jīng)過(guò)21世紀(jì)以來(lái)的快速提升，中非發(fā)展合作已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助。
最后，全球治理體系正處于大變革時(shí)代，發(fā)展議題占據(jù)著核心位置，而中國(guó)已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、世界第一大貿(mào)易國(guó)、世界第二大對(duì)外投資國(guó)，需要在變革中占據(jù)主動(dòng)、掌握話語(yǔ)權(quán)，不僅是參與國(guó)際發(fā)展議程的落實(shí)，更要參與其制定。中共十八大以來(lái)，中國(guó)加速全面參與全球治理和國(guó)際發(fā)展合作的進(jìn)程，提出推動(dòng)建設(shè)人類(lèi)命運(yùn)共同體和“一帶一路”倡議。從絲路基金（2014年）、中國(guó)氣候變化南南合作基金（2015年）、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行（2015年）、南南合作援助基金（2015年）、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（2015年）到中國(guó)—聯(lián)合國(guó)和平與發(fā)展基金（2016年），中國(guó)參與的深度、廣度、力度也在持續(xù)加大。
中國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)的援外工作管理體制已不能適應(yīng)新的發(fā)展要求，必須構(gòu)建戰(zhàn)略主導(dǎo)、統(tǒng)一對(duì)外、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、各方調(diào)動(dòng)的管理體制，從全局和戰(zhàn)略的高度對(duì)中國(guó)參與國(guó)際發(fā)展合作的前景進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。2017年10月，中共十九大召開(kāi)，做出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的重大論斷。在國(guó)家發(fā)展新的歷史方位上，援外改革迎來(lái)重大契機(jī)。2018年，在中央新一輪機(jī)構(gòu)改革部署中，《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》于3月17日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上獲得通過(guò)。中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出：為充分發(fā)揮對(duì)外援助作為
大國(guó)外交的重要手段作用，加強(qiáng)對(duì)外援助的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)援外工作統(tǒng)一管理，改革優(yōu)化援外方式，更好服務(wù)國(guó)家外交總體布局和共建“一帶一路”等，將商務(wù)部對(duì)外援助工作有關(guān)職責(zé)、外交部對(duì)外援助協(xié)調(diào)等職責(zé)整合，組建國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是擬訂對(duì)外援助戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大問(wèn)題并提出建議，推進(jìn)援外方式改革，編制對(duì)外援助方案和計(jì)劃，確定對(duì)外援助項(xiàng)目并監(jiān)督評(píng)估實(shí)施情況等。對(duì)外援助的具體執(zhí)行工作仍由相關(guān)部門(mén)按分工承擔(dān)。［45］4月，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署正式成立，將這一階段的援外改革推向高潮。
40年來(lái)，中國(guó)從改革援外政策到改革援外方式，從將對(duì)外援助融入國(guó)家開(kāi)放發(fā)展戰(zhàn)略到加強(qiáng)援外頂層設(shè)計(jì)，探索出一條有中國(guó)特色的援外道路。中國(guó)的對(duì)外援助不僅為國(guó)際發(fā)展合作貢獻(xiàn)了中國(guó)力量，更為解決全球發(fā)展問(wèn)題貢獻(xiàn)了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)智慧和中國(guó)方案。如何應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，中國(guó)的援外改革依然任重道遠(yuǎn)。
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［責(zé)任編輯：葉張瑜］
（本文發(fā)表在《當(dāng)代中國(guó)史研究》2018年第6期。）
