黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），就健全推進新型城鎮化體制機制作出部署。而國務院近期印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下簡稱《計劃》），對于深刻把握、貫徹落實《決定》精神、健全新型城鎮化體制機制具有重要意義。
重大意義
健全新型城鎮化體制機制，對深入推進新型城鎮化、構建新發展格局，進而以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業，具有重大意義。
第一，深入推進新型城鎮化的內在要求。新型城鎮化旨在解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的城鎮化之間的矛盾，以人為本既是其最終目的也是其根本手段，健全城鎮化體制機制一定要適應其發展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把改革以國內生產總值增長為核心的傳統城鎮化體制機制、建立健全新型城鎮化體制機制放在重要戰略位置，推動城鎮化從理論到實踐發生了歷史性、轉折性、全局性變化，實現城鎮化總體上從中期向中后期轉折點的轉變、從常住人口城市化向農業轉移人口市民化的轉變、從遠程城鎮化到就近就地城鎮化的轉變、從多中心化到網狀化格局的轉變以及從外延式、數量型、“建成區”化向內涵式、質量型、“功能圈”化的轉變，但體制機制仍是我國推進新型城鎮化的瓶頸問題、亟待健全。
第二，構建新發展格局的戰略支撐。習近平總書記指出，構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻。經濟循環總要落腳到地理空間，受空間分割、互補、距離、密度制約。因而，經濟循環暢通無阻要求消除分割、增強互補、縮短距離、調節密度，暢通空間對流。城鎮化與空間對流和經濟循環是相互作用的，它既是空間對流和經濟循環的動力源和地理中樞，也是空間對流和經濟循環的產物。因此，健全推進新型城鎮化體制機制，旨在打破地域分割，促進各種要素自由流動和平等交換。實現城鄉、區域優勢互補、緊湊發展，不僅是推進新型城鎮化的內在要求，也是暢通空間對流和經濟循環的必由之路。
第三，全面實現現代化的重要保障。新型城鎮化是高質量發展和區域協調發展的重要動力，實現新型城鎮化是我國全面建成社會主義現代化強國的重要標志。健全新型城鎮化體制機制，有利于釋放城鎮化作為內需最大潛力所在的作用，實現經濟量的合理增長；有利于發揮城市作為創新中心的作用，推進全面創新、發展新質生產力；有利于發揮城鎮化作為經濟循環中樞的作用，帶動城鄉融合、區域協調發展；有利于建設綠色、低碳、韌性城市，輻射帶動經濟社會發展全面綠色轉型；有利于發揮城市作為“門戶”的作用，穩步推進高水平對外開放；有利于促進社會公平正義，讓人民共享城市建設和發展成果。
基本原則
健全推進新型城鎮化體制機制是一項貫穿推進中國式現代化全過程的社會工程，要把以人為本、產城人融合發展、城鄉融合與區域協調、人與自然和諧共生以及政府、市場、居民“三只手”同向發力作為基本遵循。
一是堅持以人為本。以人為本是新型城鎮化的本質特征，健全新型城鎮化體制機制必須堅持以人為本，在目的和手段上都要以人的平等、完整、和諧、自由發展為根本出發點和落腳點，處理好人的幸福和地的繁榮之間的關系，把人的普遍幸福放在優先位置。因而，《決定》強調提出堅持人民城市人民建、人民城市為人民，《計劃》明確提出把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務。
二是堅持產城人良性互動。實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，是推進中國式現代化的必由之路。我國正經歷新舊動能深刻轉換，資本循環加速從一般生產資料和消費資料生產投入、建成環境建設投入向科技創新和人的再生產投入相對轉移，從傳統產業投入向新興產業、未來產業以及傳統產業更新改造投入轉移，從建成環境增量擴張投入向建成環境存量更新投入轉移。新型城鎮化是一個產業升級、建成環境更新、人的再生產多維螺旋式互動過程，健全新型城鎮化體制機制必須堅持產業升級、建成環境更新、人的再生產良性互動。因而，《決定》在健全新型城鎮化體制機制部署中開章明義提出構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制。
三是堅持城鄉融合與區域協調。城鎮化在空間發展上遵循從單中心化到多中心化再到網狀化的發展規律。在單中心化階段，要素在單一中心聚集，外圍地區經濟受損；在多中心化階段，次級中心興起和發展；在網狀化階段，城市之間連接呈網狀化，城市地域發展從“建成區”化向“功能圈“化轉變，日常城鄉共生圈及以此為基礎的不同層級城鎮經濟圈成為發展趨勢。2020年以來，我國城鎮化進入網狀化和以都市圈為代表的城鎮經濟圈化階段，城鄉融合、區域協調成為新型城鎮化的內在趨勢。順應這一趨勢，《決定》把健全推進新型城鎮化體制機制作為完善城鄉融合發展體制機制的重要內容，《計劃》則明確要求推動城鄉融合、區域協調發展。
四是堅持人與自然和諧共生。堅持人與自然和諧共生，既是中國式現代化的本質要求，也是城鎮化下半程的客觀要求。從環境庫茲涅茨曲線看，當城鎮化率達60%后，隨著城鎮化水平進一步提高，生態環境質量將逐漸改善，經濟發展和環境保護逐漸步入良性循環軌道。這意味著，人與自然和諧共生是新型城鎮化的客觀要求，健全新型城鎮化體制機制要順應這一要求，力求人口、經濟、資源、環境的空間均衡，實現城市綠色、緊湊、韌性發展。因此，《決定》提出引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局，深化城市安全韌性提升行動，建立可持續的城市更新模式和政策法規。《計劃》提出在全國“三區三線”劃定成果基礎上，構建科學合理的城鎮化格局。
五是堅持有效市場、有為政府、積極居民的有機結合。新型城鎮化涉及人口遷移、產業升級、基礎設施建設、公共服務提供、社會治理和生態環境保護等各個方面，需要科學界定政府、市場、居民的邊界，使政府的“有形之手”、市場的“無形之手”和居民的“勤勞之手”同向發力。因此，《決定》明確提出深化城市建設、運營、治理體制改革，《計劃》強調充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，要求充分尊重人的意愿，調動和發揮好人的積極性主動性創造性。
政策思路
《決定》及《計劃》扭住構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制這一關鍵，基于農業轉移人口市民化、城鎮化空間布局、城市高品質發展幾方面的基本邏輯，提出了健全新型城鎮化體制機制的相關政策思路。
首先，加快農業轉移人口市民化。城鎮化在不同程度上普遍存在從較單純的人口職住地城鎮化到全面的人口市民化過程，我國具體表現為從常住人口城鎮化到農業轉移人口市民化的轉變。新型城鎮化是人的城鎮化，首要體現為加快農業轉移人口市民化。自2014年中央一號文件和黨的十八屆三中全會明確提出以來，推進農業轉移人口市民化成為我國推進新型城鎮化的核心，但目前仍未達到新型城鎮化的本質要求。因此，《決定》優先部署了加快農業轉移人口市民化的系列重大舉措，《計劃》則提出要實施新一輪農業轉移人口市民化行動。
其次，建立以縣城為重要載體的城鎮化體制機制。為了適應就近就地城鎮化深入發展的要求，黨的十九屆五中全會提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，國家“十四五”規劃提出以縣城為重要載體的城鎮化建設的任務舉措。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，黨的二十大進一步強調推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。至今，以縣城為重要載體的城鎮化已取得顯著進展，但體制機制仍缺乏有力支撐。因此，《決定》提出“健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局”，“深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革”。《計劃》提出以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等為重點，實施潛力地區城鎮化水平提升行動。
再次，健全現代化都市圈發展體制機制。隨著城鎮“功能圈”化，都市圈逐漸成為國家戰略。2014年的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》首次提出“都市圈”。2019年，國家發展改革委發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》。國家“十四五”規劃提出，培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈，推進基礎設施互聯互通、公共服務互認共享。黨的二十大提出，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。截至2024年3月，我國已批復14個都市圈規劃。都市圈規劃建設取得重要成效，但支撐體制機制尚不健全。因此，《決定》明確建立都市圈同城化發展體制機制，《計劃》則提出實施現代化都市圈培育行動。
最后，建立可持續的城市更新和安全韌性提升體制機制。為滿足內涵式、質量型城市發展的戰略需要，2019年中央經濟工作會議首次提及“城市更新”，2020年中央財經委員會第七次會議首次提出“韌性城市”。此后，城市更新和安全韌性逐漸成為國家戰略。國家“十四五”規劃明確提出實施城市更新行動。黨的二十大進一步明確實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市。于是，城市發展體制機制如何保障城市更新和安全韌性提升，成為全面深化改革亟待解決的重大問題。因而，《決定》提出“建立可持續的城市更新模式和政策法規”，“深化城市安全韌性提升行動”，《計劃》提出實施城市更新和安全韌性提升行動。
（作者系中國社會科學院生態文明研究所黨委書記、研究員）
