【內容提要】在百年發展歷程中，中國共產黨黨內法規歷經萌芽與形成、探索與曲折、恢復與發展、創新與完善四個各具特點而又一脈相承的發展階段。總結黨內法規百年發展的基本經驗，要區分內容體系和運行過程兩個方面，探求黨的組織法規、領導法規、自身建設法規和監督保障法規等不同領域的特殊規律，研究黨內法規在立規前規劃與計劃、法規制定、貫徹落實和立規后評估與清理等不同環節的特殊模式。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中推進黨內法規建設，要旗幟鮮明地講政治，準確把握主要矛盾，服務全黨工作大局，助推國家治理體系和治理能力現代化。
治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。推進全面從嚴治黨的過程，也是在黨內法規的軌道上不斷防范和化解黨內存在的突出矛盾和問題的過程。圍繞這一歷史進程，已有大量聚焦某一特定時段的研究，但把中國共產黨成立以來的整個歷史時期貫穿起來研究黨內法規百年變遷走向和發展規律的成果還比較欠缺。同時，現有研究往往把黨內法規作為一個整體對象進行研究，對黨的組織法規、領導法規、自身建設法規和監督保障法規發展的特殊規律的研究仍然比較欠缺，對立規前規劃與計劃、法規制定、貫徹落實和立規后評估與清理的特殊模式的研究也不夠深入。本文將黨內法規區別為內容體系和運行過程兩個方面，并立足百年發展的長時段視野研究每一方面的基本經驗，以期為新時代黨內法規的健全和完善提供歷史智慧和學理支撐。
一、黨內法規的百年發展歷程
2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。”這是具有規范效力的定義，也是對黨內法規內涵的權威界定。從本質屬性看，黨內法規體現了黨的統一意志；從制定主體看，只有特定黨組織才有權制定黨內法規；從調整對象看，黨內法規不僅調整黨內關系，也調整黨組織與非黨組織之間的領導關系；從實施保障看，黨內法規主要依靠黨的紀律保證實施；從形式要素看，黨內法規是具有特定名稱、表述形式和制定程序的專門規章制度。這些特征是在黨的領導和黨的建設的長期實踐中逐步形成的。
在黨的歷史上，作為中國共產黨管黨治黨的政治實踐，黨內法規在中國共產黨誕生之時即已存在。1921年黨的一大通過《中國共產黨第一個綱領》，就是黨的歷史上第一部黨內法規。但是，黨內法規作為一個獨立的概念被提出卻是在1938年。在該年召開的黨的六屆六中全會上，毛澤東提出：“從中央以至地方的領導機關，應制定一種黨規，把它當作黨的法紀之一部分。一經制定之后，就應不折不扣地實行起來，以統一各級領導機關的行動，并使之成為全黨的模范。”但這里所使用的概念是“黨規”，而不是“黨內法規”。新中國成立以后，毛澤東主持編輯《毛澤東選集》時，將其講話中的“黨規”修改成“黨內法規”，此即黨內法規概念之濫觴。
縱觀百年來黨內法規的發展歷程，根據黨的歷史任務以及黨為實現歷史任務而確定的黨內法規主題和導向，可以將中國共產黨成立以來黨內法規的發展歷程劃分為四個階段。
1.萌芽與形成：新民主主義革命時期的黨內法規建設
在新民主主義革命時期，我們黨面臨的歷史任務是實現民族獨立和人民解放，建立人民當家作主的新中國。與這一任務相適應，黨內法規特別注重在嚴酷的革命斗爭環境中解決黨的生存發展問題，嚴密的組織和嚴格的紀律成為這一時期黨內法規建設的重中之重。據統計，由中央檔案館編輯的《中共中央文件選集》（1-18卷）共收錄新民主主義革命時期中央各類文件2585份，其中屬于黨內法規的文件131份。這些黨內法規見證了中國共產黨政治上逐漸走向成熟的過程。總體上看，在新民主主義革命時期，黨內法規已經形成并初具規模。但是，由于革命戰爭環境的限制，這一時期的黨內法規具有鮮明的特征：首先，權變性強。由于身處險惡的戰爭環境，中國共產黨必須不斷根據變化的新情況及時作出調整，這一時期黨內法規的制定和實施具有很強的時效性和靈活性。其次，紀律性嚴。由于革命條件的限制，這一時期的黨內法規變動雖然頻繁，但紀律性要求卻很嚴，格外強調黨的團結統一和集中統一領導，以保證黨在革命戰爭環境中生存和發展。“四個服從”正是在這一時期形成并寫入七大黨章的。再次，保密性高。在革命戰爭年代，黨的各級組織和黨員長期處于地下或半地下狀態，黨內法規也多以黨的秘密形式出現。最后，規范性不足。從這一時期黨內法規的名稱看，有綱領、章程、決議案、議決案、通告、條例、任務、指示、通知、守則、提綱、大綱等，名稱的使用相對混亂，黨內法規的運行嵌入黨的公文處理工作之中，對黨內法規和其他規范性文件并沒有進行嚴格的區分。
2.探索與曲折：社會主義革命和建設時期的黨內法規建設
在社會主義革命和建設時期，中國共產黨從過去領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，變成了領導人民掌握全國政權并長期執政的黨，黨的地位、角色和任務都發生了重大變化，黨內法規的主題和導向也有了重大調整。據統計，由中共中央文獻研究室編寫的《建國以來重要文獻選編》（1-20卷）共收錄新中國成立開始至“文化大革命”前夕的重要文獻1244份，其中屬于黨內法規的文件有57份。總體上看，在這一時期，中國共產黨對全國執政條件下的黨內法規建設進行積極探索，取得了一定成績，但由于受到“左”的影響，也經歷了一些挫折，呈現曲折前進的特征：首先，在內容上，隨著全國執政地位的確立，黨和國家領導制度成為黨內法規調整的重要對象，中國共產黨在繼承新民主主義革命時期行之有效制度的基礎上，建立健全領導法規，確立了黨對國家政權機關的一元化領導制度。其次，在形式上，對黨內法規的規范性仍然重視不夠，黨內法規和其他規范性文件之間的區分仍然不夠明顯。從形式要素看，這一時期的黨內法規建設與新民主主義革命時期差別并不大，名稱的使用仍然比較混亂，黨內法規的制定、實施和監督沒有從黨的公文處理程序中獨立出來。最后，在導向上，更加注重回應執政黨建設的新形勢新特點。隨著黨的中心任務變成領導人民執掌全國政權、建設新中國，中國共產黨把自身建設擺在更加重要的位置，在組織法規、監督法規等方面進行了大量探索，以適應執政黨建設的新情況。但是，由于受到“左”的影響，我們黨走上了一條依靠政治運動對黨員和黨組織進行整頓和治理的路子，整黨整風成為這一階段黨內法規建設的重點。這種運動式的治理，加上指導思想上的錯誤，導致很多黨內法規在實踐中沒有得到認真的貫徹執行，并在十年“文化大革命”中遭到嚴重破壞。
3.恢復與發展：改革開放和社會主義現代化建設新時期的黨內法規建設
改革開放以來，我們黨逐步從過去受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，變成對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨，黨內法規建設也得到恢復和發展。1978年，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”在反思“文化大革命”教訓的基礎上，中國共產黨逐漸走出了一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子，黨內法規建設取得了很大的成效。經中央領導同志批準，中央辦公廳法規室（局）、中央紀委法規室和中央組織部辦公廳先后編輯出版了四本《中國共產黨黨內法規選編》，分別收錄了1978-1996年、1996-2000年、2001-2007年、2007-2012年中共中央、中央紀委、中央辦公廳和中央組織部發布的部分黨內法規，這是我們黨的歷史上首次比較正式的黨內法規匯編。有學者估計，在1978-2011年這33年間，中央一級發布并被收錄的黨內法規有250件左右。總體上看，這一階段黨內法規建設逐步從自發走向自覺，進入了一個穩定、健康的發展時期，并呈現出一些不同于以往的特點：首先，黨內法規制定和實施的科學化、民主化水平不斷提升。改革開放以來，我們黨緊緊圍繞“民主集中制”這個核心，既注重對黨內民主、黨員權利的維護，也注意維護中央權威和黨的團結統一，黨內法規制定和實施的科學化、民主化水平有了很大的提升。其次，黨內法規的內容漸趨穩定，且漸成體系。改革開放以來，我們黨出臺了一大批重要的基礎主干法規，為黨領導人民開創和發展中國特色社會主義提供了重要的制度保障。2009年，黨的十七屆四中全會把“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系”作為執政黨加強自身建設的基本經驗。最后，黨內法規的形式日益規范并步入制度化發展的軌道。1990年，中央頒布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，首次以黨內法規的形式對黨內法規的名稱、制定主體、制定程序等進行規范。此后，黨內法規逐步成為一個具有特定內涵并被廣泛使用的概念。1991年，中辦法規室成立，并于2011年升格為正局級的中辦法規局。2012年，在總結黨內法規制定經驗的基礎上，中央頒布《中國共產黨黨內法規制定條例》。專門條例的制定和專門機構的成立，推動黨內法規制定工作走上了制度化、規范化、程序化的軌道。
4.創新與完善：中國特色社會主義新時代的黨內法規建設
黨的十八大開啟了中國特色社會主義新時代，黨內法規建設的推進力度之大也是前所未有。為了統籌推進新時代黨內法規建設，經中央批準于2015年建立了中央黨內法規工作聯席會議制度，辦公室設在中辦法規局。黨的十八大以來，共修訂中央黨內法規140多部，占全部中央黨內法規的60%。截至2018年8月底，針對“面”上重大問題制定的中央黨內法規已超過220部，針對“條”上重要問題制定的部委黨內法規約240部，針對“塊”上重要問題制定的地方黨內法規約3700部，黨內法規日益成熟、定型。與過去相比，新時代黨內法規建設的特點十分鮮明：首先，把黨內法規建設提升到“中國特色社會主義法治體系建設”的新高度，充分發揮黨內法規在管黨治黨和依法治國中的戰略地位和作用。黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內法規體系”納入全面依法治國總目標，確立為“中國特色社會主義法治體系”的重要內容。此后，黨內法規建設開始更多地借鑒國家法律領域的成熟做法。黨的十九大報告又進一步將“堅持依法治國與依規治黨有機統一”納入“新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略”進行謀劃，這就把黨內法規建設擺到了更加重要的位置上。其次，突出強調“堅持和加強黨的全面領導”的內容要求。黨的十八大以來，中央出臺了一系列黨的領導法規，黨的領導制度體系全面加強。黨的十九大將“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”寫入黨章，并全面充實了黨章關于黨的領導的相關規定。這既是對黨的十八以來黨內法規建設經驗的總結，也是適應時代需要對黨內法規建設提出的新要求。最后，立體式、全方位推進黨內法規建設，黨內法規體系構建取得重大進展和顯著成效。2013年、2018年，中央先后印發了兩個黨內法規制定工作五年規劃，黨內法規制定工作走上體系化發展的道路，各領域、各位階、各層面、各環節的黨內法規建設有序展開，一個以黨章為根本、以準則條例為梁柱、以其他法規為配套的黨內法規體系日益成熟，為新時代持續深入推進黨的建設新的偉大工程，推動全面從嚴治黨向縱深發展提供了有力的法規保障。
二、黨內法規內容體系建設的基本經驗
縱觀百年發展歷程，在中國共產黨成立、新中國成立乃至改革開放之后的很長一段時間里，黨內法規的出臺主要針對當時黨內存在的突出矛盾和問題，沒有把構建黨內法規體系作為自身建設的重要目標，由此形成的黨內法規比較零碎，體系性不強。但是，隨著黨內法規的累積和發展，黨內法規的交叉重疊甚至沖突問題開始出現，黨內法規發展不均衡、“碎片化”等現象日益突出，這就產生了體系化發展的需求，黨內也出現了一系列的黨內法規匯編。其中，2007年前制定的黨內法規的匯編主要按照黨章體例進行編排，2007年以后制定的黨內法規的匯編則按照黨的建設總體布局進行分類。進入新時代，2013年中央印發的黨內法規制定工作五年規劃綱要將黨內法規制度分為“黨的領導和執政制度”和“黨的自身建設制度”兩類，使黨內法規制度有了相對獨立的部門劃分，同時大大增強了黨內法規制定工作的系統性和前瞻性。2017年，中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，把黨內法規體系的基本框架確定為“1+4”，即在黨章之下，分為黨的組織法規、領導法規、自身建設法規和監督保障法規4大板塊，這是黨的歷史上第一個關于黨內法規制度建設的綱領性文件。考察黨內法規百年發展歷程，不能只是籠統地把黨內法規作為一個整體對象進行考察，還要進一步深入到黨內法規內部，對其不同領域的獨特規律作深入的研判，總結其間的基本經驗。
1.以黨的章程為“綱”統領各領域各層級黨內法規，提高黨內法規建設整體水平
習近平指出：“黨章是我們立黨、治黨、管黨的總章程，是全黨最基本、最重要、最全面的行為規范。” 100年來，中國共產黨正是遵循黨章加強自身建設、提高領導能力，才使自己始終成為革命、建設、改革的堅強領導核心。黨內法規百年來的發展歷程表明，黨章是整個黨內法規體系的基石，黨章如果及時把黨的理論創新和實踐發展重大成果轉化為全黨的最高行為指南，可以帶動其他黨內法規的建立健全；反之，如果黨章在指導思想、基本政策等方面出現偏差，對整個黨內法規建設也會產生破壞性的影響。新民主主義革命時期，除黨的七大黨章外，其他幾次黨章制定和修改都深受共產國際影響，一定程度上存在與中國實際結合不足的問題，這使得1929年古田會議通過的《關于糾正黨內的錯誤思想的決議》作為一個全面的指導性文件，在特殊條件下對黨的建設產生了深遠影響。在社會主義革命和建設時期，由于“左”的影響，黨的九大、十大黨章堅持“無產階級專政下繼續革命”，導致當時的黨內法規建設遭到空前破壞。改革開放以后，黨的十二大黨章撥亂反正，糾正了黨的九大、十大黨章的錯誤，明確了黨的性質、指導思想、奮斗目標、基本政策等，并在此后的歷次修訂中保持了基本內容和結構的穩定性，這才為整個黨內法規的發展奠定了一個相對穩定的基礎，也確保了由此展開的黨內法規建設表現出較強的連續性和穩定性。進入新時代，黨的十九大黨章把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導思想，對黨內法規建設的系統推進形成了有力的保證。黨章是建黨歷史經驗的制度結晶，體現了馬克思主義中國化的偉大進程，抓住黨章也就抓住了整個黨內法規體系的根本。
2.以“民主集中制”為核心完善黨的組織法規，夯實管黨治黨組織制度基礎
民主集中制是指民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，從結構上看包括“民主”這一“屬性”與“集中制”這一“實體”兩大要素。在新民主主義革命時期，面對生存和發展的重大問題，黨的四大通過《對于組織問題之議決案》，規定黨“實行民主的集權主義”，并對黨員和黨組織提出了嚴格的紀律要求。黨的五大通過《組織問題議決案》，明確“中央應該強毅的實行集體的指導，從中央省委以至支部”。在此基礎上，五大黨章明確規定“黨部的指導原則為民主集中制”。1937年，毛澤東在延安召開的中國共產黨全國代表會議上作結論時指出，“在反動和內戰時期，集中制表現得多一些。在新時期，集中制應該密切聯系于民主制”。新中國成立以后，在加強黨員、干部管理法規建設的同時，著重制定了一批增強黨的團結的法規制度。進入改革開放新時期，在黨內選舉、地方黨委設置運行、基層黨組織建設等方面又出臺了一系列黨內法規，黨內民主有了很大的發展。黨的十八大以來，綜合改革開放前后兩個不同歷史時期的基本經驗，中國共產黨在構建黨內民主制度體系的同時加強黨的集中制度建設，對既有的組織法規進行修訂，同時出臺一批新的組織法規，進一步夯實了管黨治黨的組織制度基礎。經過百年的積累，目前我們黨已經制定了450多部組織法規。從這些法規的發展歷程看，如何保持民主與集中之間的平衡，使其既不放任自由，也不過度集權，始終是黨內法規在設定黨員的權利義務和黨組織的職權職責時最重要的考量因素，只是根據不同歷史階段黨的任務和面臨形勢的不同，民主和集中的比重有所不同。
3.按照“總攬全局、協調各方”的原則健全黨的領導法規，把黨的領導活動納入制度軌道
黨的領導是中國革命、建設和改革事業取得成功的根本保證。在新民主主義革命時期，1927年三灣改編就確立了黨領導軍隊的基本原則。1942年，為理順抗日根據地的領導體制，中央政治局通過《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，確立了黨的各級委員會對各地區黨政軍民工作的一元化領導制度。新中國成立以后，中央政治局于1949年通過《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》和《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，把革命戰爭年代形成的一元化領導方式應用于國家政權機關，形成了我國黨政關系的基本格局。在探索社會主義建設道路的過程中，中國共產黨又制定了一批規范黨領導各方面工作的法規制度，但由于“左”的影響，黨的領導法規建設在這一時期也出現了一些失誤，逐漸形成了黨組織包攬一切的運行機制。改革開放以后，鄧小平提出，“為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導”，黨的領導法規建設呈現出新的面貌。但也要看到，這一時期黨的領導也出現了一些新情況，主要就是習近平總書記指出的“一個時期以來”黨的領導被忽視、淡化、削弱和管黨治黨的寬松軟問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央胸懷“兩個大局”，提出“堅持和加強黨的全面領導”并以此為指導在政法、宣傳、統戰等領域新出臺或者修訂了一系列的黨內法規。目前，我們黨已經制定了900多部領導法規，黨的領導制度體系全面加強。縱觀領導法規的百年變遷，既不能包攬一切，也不能弱化領導，通過把黨的領導全面納入制度軌道，為黨“總攬全局、協調各方”提供更加有力的支撐和保障，始終是領導法規建設的一條主線。
4.聚焦“黨的先進性和純潔性”完善黨的自身建設法規，增強黨的創造力凝聚力戰斗力
始終保持黨的先進性和純潔性，是中國共產黨加強自身建設的重要經驗。在新民主主義革命時期，古田會議《關于糾正黨內的錯誤思想的決議》奠定了思想建黨的原則，初步回答了一個農民成分為主的黨如何通過從思想上建設黨保持無產階級先鋒隊的性質問題。隨著革命形勢的發展，為加強黨的自身建設，保持黨的先進性和純潔性，中國共產黨又制定了《關于增強黨性的決定》等多部重要的法規文件。在社會主義革命和建設時期，黨的先進性純潔性建設依然貫穿始終，并且主要通過整黨、整風等運動式治理手段來實現，因此中央頒布了多部有關整黨、整風運動的法規文件。改革開放以后，嚴肅黨內政治生活成為我們黨加強自身建設的重要任務，中央出臺了《關于黨內政治生活的若干準則》等重要法規。同時，在新的時代背景下，先進性和純潔性重點表現為黨的執政能力，中央在這一時期出臺了一系列旨在提升黨的執政能力的法規制度。進入新時代以來，我們黨對中國共產黨作為領導黨和執政黨的獨特地位和獨特規律有了更加深刻的認識，突出“長期執政”的戰略背景，進一步深化黨的建設制度改革。目前，現行有效的自身建設法規約1400部，涵蓋了黨的自身建設的各個方面，確保了中國共產黨進入新時代以后依然始終走在時代前列。從黨的自身建設法規的發展歷程看，聚焦黨的先進性和純潔性完善黨的自身建設法規，是確保我們黨始終具有創造力、凝聚力和戰斗力的關鍵。
5.圍繞“從嚴管黨治黨”加強黨的監督保障法規，把權力關進制度的籠子
黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨。在新民主主義革命時期，五大黨章單設“監察委員會”，首開我們黨紀檢監察體制之先河。而1928年《巡視條例》和1932年《中央巡視條例》的頒布，標志著黨內巡視制度在這一時期正式確立。新中國成立后，為加強對黨員干部尤其是高級領導干部的監督，中央決定成立由黨委直接任命的各級紀律檢查委員會，并于1955年改建為權威性更高、由黨的各級代表大會或者代表會議選舉產生的監察委員會。1962年，黨的八屆十中全會通過《關于加強黨的監察機關的決定》，可惜由于“左”的影響在實踐中沒有真正堅持下去，特別是在“文化大革命”中，黨的監察委員會陷于癱瘓。改革開放以后，中國共產黨的紀律檢查工作進入撥亂反正時期。隨著經濟社會的轉型，在內外因素的影響下，黨內腐敗現象抬頭，中央有針對性地制定了一系列關于黨內監督、責任追究等方面的黨內法規，對遏制腐敗發揮了重要作用。特別是1995年《黨員權利保障條例》等重要法規的印發和實施，是中國共產黨健全黨內生活、激發自身活力、解決自身問題的重要舉措。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把“全面從嚴治黨”放到“四個全面”戰略布局中進行謀劃，制定或者修訂了黨內監督條例、巡視工作條例、問責條例、黨員權利保障條例等一大批監督保障法規。目前，黨的監督保障法規有1460多部，基本構建起了橫向到邊、縱向到底的監督網絡，有力地改善了黨內政治生態。縱觀監督保障法規，在進行社會革命的同時，不斷進行自我革命，是中國共產黨區別于其他政黨最顯著的標志，而黨要管黨、從嚴管黨治黨就是持續自我革命的核心要義，也是監督保障法規建設一以貫之的基本取向。
三、黨內法規運行過程管理的基本經驗
內容體系建設設定了黨內法規的制度架構，但在黨內法規的實際運行過程中，難免會出現一些與理想的制度規定不盡一致的現象。這種制度偏離現象的出現，不僅是一個黨內法規的遵守和執行問題，同時還涉及黨內法規的規劃、制定、評估和清理等環節。因此，考察黨內法規的百年發展歷程，不能只在文本層面進行靜態的內容分析，還要拓展研究視閾，進一步考察黨內法規從制定到實施再到實現的運動過程，并從運行過程管理的角度總結百年來黨內法規建設的基本經驗。
1.堅持問題導向，將黨內法規與黨的歷史任務及黨為實現歷史任務而確立的理論和路線聯系起來
黨內法規是黨的制度建設的一環，它服務于黨在特定的歷史階段和特定的歷史環境中承擔的歷史任務，跟黨為實現歷史任務而確立的理論和路線緊密地聯系在一起。在新民主主義革命時期，為了奪取政權的斗爭需要，黨內法規往往簡潔明了，而且在內容上特別強調建立嚴密的組織和加強黨的紀律，比如“三大紀律、八項注意”。1945年，劉少奇在黨的七大作關于修改黨章的報告，指出：“黨章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。黨的組織形式與工作方法，是依據黨所處的內外環境和黨的政治任務來決定的，必須具有一定限度的靈活性。如果環境變更，工作條件改變，黨提出了新的政治任務，那末，黨的組織形式與工作方法，也必須有所改變；否則，舊的組織形式與工作方法，就要障礙我們黨的工作內容的發展與政治任務的執行。”這從理論上總結了黨內法規與黨的政治任務之間的依存關系。進入社會主義革命和建設時期，在全國執政的條件下，中國共產黨著重建立健全了黨領導各方面工作和加強執政黨自身建設的法規制度。當然，在外部封鎖和計劃經濟體制條件下，黨內法規對黨和政的區分往往不甚注意。改革開放以后，在前期經驗教訓的基礎上，黨內法規建設走上了規范化、制度化、程序化的軌道，一大批基礎主干法規相繼出臺。同時，適應對外開放和市場經濟的新形勢，黨內法規建設更加注重與國家法律之間的制度分工。黨的十八大以來，面對“兩個大局”下前所未有的風險挑戰，我們黨以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把全面從嚴治黨、依規治黨作為治國理政的先手棋，聚焦“堅持和加強黨的全面領導”“全面從嚴治黨”等核心主題集中制定或者修訂了一大批黨內法規，為黨領導人民在新的偉大斗爭中贏得勝利提供了更加有力的制度保障。縱觀黨內法規百年發展史，凡是黨內法規建設與中國的革命、建設和改革實際密切結合的時候，黨內法規建設都取得了突出的成績，而在黨內法規建設與中國的革命、建設和改革實際相互脫節時，黨內法規建設也會陷入低谷，甚至阻擾黨的建設和黨的事業發展。
2.做好立規前規劃和計劃，形成完善的黨內法規體系
在黨內法規發展史上，雖然經常出現立、改、廢、釋的情況，但在中國共產黨成立、新中國成立甚至改革開放之后的很長一段時間里，黨內法規的制定或者修改往往是對當時管黨治黨實踐經驗的總結和固化，而不是系統進行頂層設計的結果。雖然1990年《黨內法規制定程序暫行條例》規定了中央黨內法規制定工作規劃和計劃制度，但在實踐上，這項工作并未真正開展起來。應當說，這種狀況的出現與當時黨的領導和黨的建設實際是基本適應的。但是，隨著形勢的發展，這種“挑戰—回應”式的立規模式也面臨一些比較突出的問題。比如，各個領域的黨內法規發展不夠均衡，黨內法規趨于碎片化、集成性不足，甚至出現規范沖突等現象。2006年，胡錦濤在十六屆中央紀委六次全會上明確指出，要“加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設”。2009年，黨的十七屆四中全會把建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系作為執政黨加強自身建設的重要經驗。2013年，中央印發了第一個黨內法規制定工作五年規劃，對黨內法規制定工作進行系統的頂層設計，大大提升了黨內法規制定工作的系統性和前瞻性。2014年，黨的十八屆四中全會把“形成完善的黨內法規體系”納入全面依法治國總目標。2018年，中央印發第二個黨內法規制定工作五年規劃，著眼于建黨百年時形成比較完善的黨內法規制度體系對黨內法規建設進行統籌謀劃。通過一系列的規劃和計劃，黨內法規制定工作實現了從“被動回應”到“主動研判”、從“零敲碎打”到“頂層設計”的歷史性轉變。著眼于體系集成，推動不同領域、不同位階、不同類型、不同形式的黨內法規各安其位、各展其長，是百年來黨內法規建設的重要經驗。
3.推動制定過程科學化、民主化、制度化，提升黨內法規質量
經過百年積累，黨內法規已經形成體系，覆蓋黨的領導和黨的建設各個方面。在這一歷史進程中，形成了一系列旨在確保黨內法規質量的制度安排，主要表現在以下幾個方面：首先，從“強調權變性時效性”到“突出穩定性規范性”，推動黨內法規制定過程科學化。新民主主義革命時期，為了滿足在復雜條件下生存和發展的需要，我們黨需要根據不斷變化的情況不斷調整自身的方針政策，黨內法規的權變性、時效性特征比較突出。新中國成立以后，在頻繁的政治運動中，黨內法規的變動仍然比較大。改革開放以后，黨內法規的內容漸趨穩定，制定技術也有所提升，一些重要的黨內法規，比如1997年通過的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》在起草階段就專門進行了試點。但是，一些黨內法規修訂不及時、滯后于實踐的現象也有所抬頭。黨的十八大以來，在總結改革開放前后正反兩個方面歷史經驗的基礎上，中央一方面注重及時把實踐證明行之有效的成熟做法轉化為黨內法規，另一方面注重黨內法規的形式規范要求，黨內法規建設的速度之快、質量之高前所未有。 其次，從“強調封閉性保密性”到“突出開放性參與性”，推動黨內法規制定過程民主化。在革命戰爭年代，由于外在條件的限制，黨內法規制定的民主性和公開性不足，這是特定歷史條件下的產物。新中國成立以后，尤其是改革開放以來，我們黨在制定黨內法規時更加注重征求各方意見。歷史證明，廣泛聽取黨的代表大會代表和基層黨員、干部以及有關專家學者、群眾的意見，對于提高黨內法規質量至關重要。最后，從“政治自覺”到“建章立制”，推動黨內法規制定過程本身的制度化。在很長一段時間里，由于缺乏黨內法規制定的制度規范，保障黨內法規質量主要依靠制定機關的政治自覺。1990年，中央印發《黨內法規制定程序暫行條例》，從程序角度對黨內法規的起草、審定、發布等環節進行了規范。2012年，中央印發《黨內法規制定條例》并在2017年、2019年根據實際情況進行了兩次修改，從程序和實體兩個方面進一步規范黨內法規的制定過程。特別是與之配套健全了黨內法規與規范性文件的備案審查制度，實現了對黨內法規制定的全鏈條規范。從實際出發，堅持科學、民主、依規制定黨內法規，以保證黨內法規質量，是黨內法規建設的一條重要經驗。
4.明確黨內法規實施責任，狠抓黨內法規貫徹落實
黨內法規的生命力在實施。從黨內法規誕生伊始，黨內法規的貫徹落實就是重中之重。在新民主主義革命時期，黨的五大黨章明確規定，“嚴格黨的紀律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務”，“對于違反黨的紀律的行為，須經黨的委員會，黨員大會，或監察委員會，依合法手續審查之”。黨的五大不僅選舉產生了黨的歷史上第一個中央監察委員會，而且在大會后不久通過的黨章中明確規定了黨的委員會、監察委員會在維護黨的紀律中的職責。由于黨內法規是依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度，黨的五大黨章事實上規定了黨的委員會和監察委員會在保障黨內法規實施中的特殊職責，這種法規制度安排也成為后來黨章的藍本。新中國成立后，黨的八大黨章專設“黨的監察機關”一章，但規定由本級黨的委員會全體會議選舉產生。改革開放以后，1979年中央紀委一次全會通過《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規定》，開頭第一句就遵照中央規定，將中央紀委的根本任務規定為“維護黨規黨法，切實搞好黨風”。雖然黨的十二大黨章規定黨的紀律檢查機關的第一項“主要任務”是“維護黨的章程和其他重要的規章制度”。沒有使用黨內法規這一表述，但紀委在維護黨內法規上的特殊職責卻穩定地確定了下來。在黨的十四大黨章中，這一任務被正式修改為“維護黨的章程和其他黨內法規”。進入新時代，中央于2019年印發《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，明確了黨委的主體責任、黨辦的統籌責任、主管部門的牽頭責任和紀委的監督責任，體現了對黨內法規建設的規律性認識。黨的十八大以來，正是通過簽訂目標任務書等形式把黨內法規實施責任壓實并層層傳遞，才迅速改變了黨內法規“紙老虎”“稻草人”的形象，推動管黨治黨從寬松軟走向嚴緊硬。歷史證明，只有當黨內法規設定的黨員權利義務、黨組織職權職責在現實的黨務關系中得到實現時，黨內法規才能發揮其應有功能；而明確各級各類黨組織和黨員在黨內法規實施中的責任并通過黨內考核等手段壓實則是狠抓黨內法規貫徹落實的一條主線。
5.做好立規后評估和清理，實現黨內法規的持續革新
黨內法規實施后，由于內部和外部條件的變化，黨內法規的效力也有其時間周期，這就產生了對已經生效的黨內法規進行審查并根據審查情況對黨內法規作必要的修改、補充甚至廢止等處理的活動。但是，在很長一段時間里，除了針對“文化大革命”期間頒布的黨內法規在指導思想上的錯誤及具體規定上的矛盾開展過一次清理外，我們黨從未對黨內法規開展大規模的集中清理。這也導致一些陳舊、過時的黨內法規不能及時“退出”。2012年，中央辦公廳印發《關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，對新中國成立至2012年6月期間的黨內法規進行集中清理，這是黨的歷史上第一次黨內法規集中清理。從清理的情況看，在中央一級，清理后廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7％，完成了對存量黨內法規的全面梳理，明確了現行有效黨內法規的整體面貌。與之相配套，2012年《中國共產黨黨內法規制定條例》正式建立了黨內法規評估制度，規定“黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估”。通過立規后評估，可以更為全面地把握黨內法規的知曉、執行、遵守和效能發揮狀態，進而與黨內法規清理活動相互銜接，形成良性互動。在此基礎上，2018年中央又啟動了第二次集中清理工作，清理后在中央一級廢止54件，宣布失效56件，修改8件，并對14件涉黨和國家機構改革的黨內法規作一攬子修改。通過立法后評估和清理，實現黨內法規的“瘦身”和“更新”，也是百年來黨內法規建設的重要經驗。
四、新形勢下推進黨內法規建設的戰略思考
當前，面對中華民族偉大復興的戰略全局和世界百年未有之大變局，世情國情黨情都在發生深刻變化，黨內法規建設也面臨前所未有的機遇和挑戰。站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，回望黨內法規的百年歷程，總結其間的基本經驗，是為了更好地把握黨內法規建設規律，聚焦黨內法規建設的關鍵環節，于變局中開新局，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，為黨領導人民實現2035年遠景目標、奪取全面建設社會主義現代化國家新勝利提供更加堅實的制度保障。
1.旗幟鮮明地講政治，是新形勢下推進黨內法規建設的立足點
政治性是黨內法規的首要屬性，這是由馬克思主義政黨的本質屬性決定的。作為馬克思主義政黨的自我規范，黨內法規體現的是黨的統一意志，服務和服從于黨的政治目標，這是黨內法規姓黨的基本要求。新形勢下推進黨內法規建設，必須旗幟鮮明地講政治，牢記黨的政治使命、堅定黨的政治立場、堅持黨的政治方向、貫徹黨的政治路線。首先，要及時把黨的理論和實踐創新成果轉化為黨內法規，使其成為長期、穩定的制度遵循。在新形勢下，就是要以習近平總書記關于加強黨內法規建設的系列重要論述為指導，在黨內法規建設中全面、準確、系統地體現習近平新時代中國特色社會主義思想，推動思想建黨與制度治黨同向同行。其次，要把黨內法規建設與加強黨性修養有機結合起來，實現黨內法規與黨性的全面對接。黨性是政黨本質屬性的體現，是黨內法規的靈魂，在制定環節，要按照黨性要求立規矩、建制度；在實施環節，要通過黨的思想政治引領提升黨組織和黨員的政治覺悟，使黨內法規既通過紀律的剛性約束保證實施，也通過更高的政治覺悟得到自愿遵從。最后，要始終堅持“兩個維護”的根本政治原則，把夯實“兩個維護”的法規制度保障作為黨內法規建設的首要政治任務，在黨內法規制定和實施等各個環節全面落實“兩個維護”要求，確保黨在堅持和發展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強的領導核心。
2.準確把握主要矛盾，是新形勢下推進黨內法規建設的出發點
問題是矛盾的表現形式。面對黨內法規建設的復雜形勢，要善于抓住主要矛盾，進而明確有效破解問題的主攻方向，以此帶動其他矛盾的解決。當前，經過百年積累，黨內法規日益完善，在堅持和加強黨的全面領導、推動全面從嚴治黨向縱深發展等方面發揮了重要作用。但是，站在“兩個一百年”歷史交匯的時間節點上，一方面，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，對黨內法規在管黨治黨、執政治國等方面更好地發揮規范、保障和引領作用提出了更高要求；另一方面，當前黨內法規建設的質量仍然不夠高，一些黨內法規內容上的科學性、實施上的有效性仍然有待提升。比如，一些下位黨內法規只是機械照搬上位黨內法規，與本地區或本系統的實際情況結合不夠緊密；一些黨內法規欠缺制裁性規定、程序性規定和保障性規定，缺乏可操作性；黨的紀律檢查機關在黨內法規實施中的基礎性作用還沒有充分發揮出來；等等。新形勢下推進黨內法規建設，首先，要研究新情況、發現真問題，緊扣那些人民群眾反映最強烈、對黨的執政基礎威脅最大的突出矛盾，提出真正從黨的領導和黨的建設實際出發的創新性黨內法規。其次，要聚焦規范要素，重點補全制裁性、程序性、保障性規定，確保黨內法規不僅有實體性的要求，而且有違反規定的責任后果，以及保證實體性黨內法規貫徹落實的程序機制和保障體系。最后，要進一步明確“維護黨的章程和其他黨內法規”是紀律檢查機關的首要任務，壓實紀律檢查機關對各個領域黨內法規的“維護”職責，充分發揮紀律檢查機關督促檢查推動有關黨組織和黨員切實承擔起黨內法規建設責任的作用。
3.服務全黨工作大局，是新形勢下推進黨內法規建設的著力點
縱觀黨內法規百年發展歷程，黨內法規作為管黨治黨、執政治國的手段，只有當它緊緊圍繞黨的中心工作和大政方針展開，服從和服務于黨和人民的根本利益時，黨內法規建設才能取得顯著成效。服務全黨工作大局體現了黨內法規建設的政治意義和功能作用，為新形勢下推進黨內法規建設提供了明確的目標和導引。首先，要深刻認識黨內法規建設與堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨之間的關系，自覺把黨內法規建設放到黨的制度建設和新時代黨的建設總體布局中進行謀劃，做到在更高層面破題布局。其次，要自覺把黨內法規建設放到實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的歷史坐標中去把握，為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局提供更加有力的制度保障。最后，要正確認識和處理地方、部門大局與全黨工作大局的關系，地區、部門大局只有在符合全黨大局要求、不與全黨大局要求發生沖突的前提下，才具有大局意義。要站在大局的高度，嚴格遵守黨內法規的效力位階要求，維護黨內法規和黨的政策的統一性權威性。
4.助推國家治理現代化，是新形勢下推進黨內法規建設的落腳點
黨的十九屆五中全會對“四個全面”戰略布局作出調整，以“全面建設社會主義現代化國家”引領全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程。習近平指出，推進國家治理體系和治理能力現代化是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求，是實現社會主義現代化的應有之義。新形勢下推進黨內法規建設，要自覺適應現代化建設的內在要求，從國家治理體系和治理能力現代化的高度進行戰略定位。首先，要把制度體系凸顯出來。要適應時代變化，改革不適應新階段新要求的黨內法規制度，同時根據新階段管黨治黨的新要求，不斷構建新的黨內法規制度，使各方面的制度更加科學、更加完善。其次，要把執行體系凸顯出來。要更加注重治理能力建設，確保各級各類黨組織和全體黨員都把黨內法規執行責任切實承擔起來，把黨內法規制度優勢轉化為管黨治黨治理效能。最后，要堅持依法治國和依規治黨有機統一。以黨章為根本的黨內法規體系和以憲法為統領的國家法律體系，是國家治理體系的兩大基石，既要立足黨內法規和國家法律的不同性質，從制度上對黨內法規和國家法律作出明確的區分，合理確定二者在國家治理中的不同地位和作用；也要注重黨內法規與國家法律的銜接和協調，充分發揮二者在國家治理中的互補性作用，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局。
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作者簡介：張洪松（1983- ），四川大學馬克思主義學院教授（四川成都 610065）。
文章來源：《馬克思主義研究》2021年第1期。
