1977年年底，為扭轉(zhuǎn)農(nóng)墾經(jīng)濟因“文化大革命”而長期虧損的局面，國務(wù)院召開全國國營農(nóng)場工作會議，會議回顧歷史、分析形勢，強調(diào)要堅定辦好國營農(nóng)場，提出要“高速度地把國營農(nóng)場建設(shè)成社會主義現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地”，會議對加強黨對國營農(nóng)場的領(lǐng)導(dǎo)，改善管理體制，提出具體要求，從而拉開農(nóng)墾改革的序幕。回顧農(nóng)墾改革開放近40年的歷程，大體可以分為四個階段。
一、探索農(nóng)工商一體化改革階段（1978—1991年）
1978年8月，華國鋒一行在南斯拉夫進行國事訪問期間，參觀了貝爾格萊德的農(nóng)工聯(lián)合企業(yè)，隨后他指示有關(guān)部門對貝爾格萊德的農(nóng)工聯(lián)合企業(yè)作專門考察。同年9月，國務(wù)院召開座談會，討論在人民公社和國營農(nóng)場試辦農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)的問題。根據(jù)考察情況，結(jié)合自身實際，會議決定選取部分人民公社和國營農(nóng)場先行試點。必須要說明的是，農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)試點在人民公社后來雖然受到了一定的限制[1]，但是由于國營農(nóng)場自創(chuàng)業(yè)之初就有自辦工業(yè)、商業(yè)的基礎(chǔ)和經(jīng)驗，農(nóng)工商綜合經(jīng)營的改革在國營農(nóng)場如魚得水，不僅突破了長期單一經(jīng)營的格局，還體現(xiàn)了多種優(yōu)越性。一是改變了農(nóng)場只生產(chǎn)原料的狀況，既生產(chǎn)原料，又自行加工，自銷產(chǎn)品；二是農(nóng)場多余勞動力有了出路；三是幾個單位聯(lián)合起來，共同籌措資金辦大事；四是聯(lián)合企業(yè)可以直接銷售自己的產(chǎn)品，減少中間環(huán)節(jié)；五是聯(lián)合企業(yè)與周圍社隊進行經(jīng)濟聯(lián)合，密切了場社關(guān)系。[2]綜合經(jīng)營方針，使得農(nóng)墾二、三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)墾生產(chǎn)總值中的比重不斷提升，到1990年，全國農(nóng)墾工業(yè)總產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重為53.8%，比1978年35.42%高出18個百分點。[3]
為了加強對全國國營農(nóng)場的領(lǐng)導(dǎo)和管理，1978年3月，國務(wù)院決定成立國家農(nóng)墾總局，對黑龍江、新疆、廣東、云南4個墾區(qū)，實行農(nóng)墾總局和省、自治區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省、自治區(qū)為主的體制。同時，各省、自治區(qū)、直轄市也健全了農(nóng)墾管理機構(gòu)。1979年4月，國務(wù)院決定在國家農(nóng)墾總局的基礎(chǔ)上恢復(fù)農(nóng)墾部。從新疆工作實際出發(fā)，于1981年恢復(fù)了新疆墾區(qū)的兵團體制。在解放思想、改革開放指引下，農(nóng)墾系統(tǒng)陸續(xù)對經(jīng)濟管理體制進行廣泛而深入的改革。一是實行財務(wù)包干制度。1978年10月，國家農(nóng)墾總局會同財政部頒發(fā)《國營農(nóng)場財務(wù)管理試行辦法》和《國營農(nóng)場成本核算規(guī)程》。1979年1月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《財政部、國家農(nóng)墾總局關(guān)于農(nóng)墾企業(yè)實行財務(wù)包干的暫行規(guī)定》，確立“獨立核算，自負盈虧，盈利留用，虧損不補”的一般原則。這項改革突破農(nóng)墾企業(yè)統(tǒng)收統(tǒng)支的財務(wù)管理體制，規(guī)范國家與農(nóng)墾企業(yè)的分配關(guān)系，調(diào)動企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)、提高效益的積極性，實行財務(wù)包干當(dāng)年，全國農(nóng)墾就從上年虧損9000多萬元轉(zhuǎn)為盈利3.9億元，并實現(xiàn)了長時間連續(xù)盈利。[4]二是興辦職工家庭農(nóng)場。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展，農(nóng)墾系統(tǒng)也著手研究，如何打破傳統(tǒng)辦場模式，推行多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制問題。1983年8月，國務(wù)院總理在新疆視察期間提出，國營農(nóng)場要辦職工家庭農(nóng)場，即“大農(nóng)場套小農(nóng)場”，農(nóng)場通過經(jīng)濟紐帶、經(jīng)濟合同，通過生產(chǎn)前、后的服務(wù)和家庭農(nóng)場聯(lián)系起來，形成大農(nóng)場的整個體系。同年10月5日，胡耀邦在一個文件上批示：國營農(nóng)場主要是經(jīng)營管理問題，我意要堅決按總理在新疆提出的方針辦事，不能再慢慢吞吞地拖下去。[5]為了推動家庭農(nóng)場的發(fā)展，1983年12月農(nóng)牧漁業(yè)部批發(fā)《關(guān)于在國營農(nóng)場興辦職工家庭農(nóng)場的意見》。提出了辦好職工家庭農(nóng)場的10條具體意見和應(yīng)采取的步驟和方法。家庭農(nóng)場既發(fā)揮了大農(nóng)場的機械化優(yōu)勢和較為完善的服務(wù)功能，又調(diào)動了職工及家庭各方面的積極性，還有效解決了“大鍋飯”問題。到20世紀(jì)80年代末，全國農(nóng)墾興辦職工家庭農(nóng)場100多萬個，部分墾區(qū)也根據(jù)實際情況，采取聯(lián)產(chǎn)農(nóng)場、機組承包、生產(chǎn)隊承包等多種形式對生產(chǎn)責(zé)任制進行了改革。[6]三是推行推進場（廠）長、經(jīng)理負責(zé)制和承包經(jīng)營責(zé)任制。借鑒國有企業(yè)和集體企業(yè)的改革經(jīng)驗，1984年全國農(nóng)墾工作會議要求，“農(nóng)墾企業(yè)實行場（廠）長、經(jīng)理負責(zé)制”，普遍實行經(jīng)濟承包制、勞動合同制、工資浮動制，把個人的勞動報酬同本單位生產(chǎn)經(jīng)濟成果直接掛起鉤來。規(guī)定企業(yè)內(nèi)黨委的主要任務(wù)是“貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，做好思想政治工作，搞好黨的建設(shè)，并對企業(yè)進行有效的監(jiān)督”。1986年，中央指示“凡是同農(nóng)場簽訂了承包經(jīng)營合同，實行定額上繳、自負盈虧的職工，不再按工資等級支付報酬，不再發(fā)獎金”[7]。到1988年，全國農(nóng)墾有60%以上的企業(yè)實行了場（廠）長、經(jīng)理負責(zé)制，黨政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)不分的現(xiàn)象有所改善。企業(yè)有了更多的自主權(quán)和經(jīng)營權(quán)，企業(yè)經(jīng)營者和職工的收入與企業(yè)經(jīng)營狀況掛鉤，初步實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，為下一步的現(xiàn)代企業(yè)制度改革創(chuàng)造了條件。
二、探索與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的改革階段（1992—2001年）
1992年鄧小平南方談話和黨的十四大社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確立，為農(nóng)墾改革進一步指明方向。1992年，全國農(nóng)墾實施干部聘任制、全員勞動合同制和勞動報酬與工效掛鉤的“三項制度”。1994年，農(nóng)業(yè)部在總結(jié)推廣了由黑龍江墾區(qū)首創(chuàng)的“四到戶、兩自理”模式[8]，使家庭農(nóng)場成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中經(jīng)營、投入、利益和風(fēng)險的主體，從而徹底改變了“國家出錢、職工種地”的舊模式，使國有農(nóng)場煥發(fā)了新的生機和活力[9]。推進墾區(qū)管理體制改革，從行政管理向集團化、公司化過渡。自1995年起，天津、上海兩墾區(qū)完成集團組建工作，隨后廣東、江蘇、重慶積極進行成建制轉(zhuǎn)為企業(yè)集團的探索，到2001年，共有17個省、自治區(qū)、直轄市按照企業(yè)集團的方向進行了改革。隨著各墾區(qū)退休人員不斷增多，由企業(yè)承擔(dān)職工養(yǎng)老金亟須改革，1992年，全國農(nóng)墾根據(jù)國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的精神，在墾區(qū)內(nèi)部建立了養(yǎng)老保險系統(tǒng)統(tǒng)籌等新的保險制度，部分墾區(qū)還參加了當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌和參加當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌的比例逐年加大。到2001年8月，全國有20%的職工和離退休人員參加了當(dāng)?shù)氐幕踞t(yī)療保險，26%的墾區(qū)醫(yī)院列為社保定點醫(yī)院。[10]
雖然這一階段的改革進一步優(yōu)化了經(jīng)營管理，但是長期困擾農(nóng)墾企業(yè)的政企不分、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、增長方式粗放等深層次問題日益突出。部分墾區(qū)計劃經(jīng)濟的觀念沒有轉(zhuǎn)變，對于承包制、場長負責(zé)制、“兩費自理”等看準(zhǔn)了的改革措施不到位[11]。再加上確立市場經(jīng)濟后激烈競爭的沖擊，農(nóng)產(chǎn)品價格的低迷，過重的社會職能負擔(dān)，國際金融風(fēng)暴的影響等原因，全國農(nóng)墾從1997年起進入長達5年的虧損徘徊期，到2001年累計虧損達110多億元。[12]為扭虧增盈，各墾區(qū)一方面積極爭取地方政府的扶持政策，據(jù)不完全統(tǒng)計，1992年至2001年，各省、自治區(qū)、直轄市以黨委、政府名義下發(fā)的有關(guān)推進墾區(qū)改革的意見和專門政策達30多個。一方面按照中央提出“抓大放小”方針，對場辦二、三產(chǎn)業(yè)企業(yè)進行了大規(guī)模的重組整合。1998年至2001年，全國有6000多家場辦企業(yè)被出售、破產(chǎn)或兼并。與此同時，墾區(qū)非國有經(jīng)濟在參與國企改革中得到了較快進展，2001年底，墾區(qū)非國有經(jīng)濟占到了全系統(tǒng)經(jīng)濟總量的28.51%。一些墾區(qū)勇于探索，以改革的精神解決體制機制、經(jīng)營方式、土地管理、社會保障等突出問題，取得了較好的效果。例如在最具代表性的廣東農(nóng)墾，1999年廣東農(nóng)墾虧損3.93億元，通過3年的產(chǎn)業(yè)重組、體制改革和對外開放，到2002年底，實現(xiàn)盈利1300多萬元。[13]
三、梯次推進墾區(qū)集團化發(fā)展的改革階段（2002—2012年）
2002年，全國農(nóng)墾結(jié)束了連續(xù)虧損的困難局面，進入全面建設(shè)農(nóng)墾小康社會的發(fā)展階段。中央對“三農(nóng)”工作也不斷強化，連續(xù)以一號文件的形式出臺強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。各墾區(qū)面對國內(nèi)市場經(jīng)濟以及中國加入WTO國際農(nóng)業(yè)市場的挑戰(zhàn)，積極爭取政策扶持，加速自身的體制機制和經(jīng)營改革。一是集團墾區(qū)按照“產(chǎn)業(yè)化、集團化、股份化”的要求，不斷深化改革，形成一批具有較強競爭力的龍頭企業(yè)，成為農(nóng)墾經(jīng)濟的核心競爭力。二是分離農(nóng)墾企業(yè)承擔(dān)的社會職能。有條件的墾區(qū)在場內(nèi)設(shè)立社區(qū)管委會，并加快向地方移交公檢法司、學(xué)校、醫(yī)院等機構(gòu)，減低企業(yè)負擔(dān)。總的改革方向是，圍繞理順政企關(guān)系，把能夠移交的社會職能移交給當(dāng)?shù)卣荒芤平坏脑谵r(nóng)場實行內(nèi)部分開運行和管理，少數(shù)墾區(qū)采取了“撤場建政”或在轄區(qū)內(nèi)建立政府機構(gòu)的做法。三是稅費改革。2006年，依照國務(wù)院的政策，取消了國有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)稅，免除農(nóng)工承擔(dān)的類似農(nóng)村“鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項統(tǒng)籌”的收費，中央和地方對國有農(nóng)場稅費改革予以補助。四是全面推進社會保障制度建設(shè)，將農(nóng)墾職工的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障及最低生活保障、危房改造等民生工程逐漸納入社會統(tǒng)籌，實現(xiàn)社會化管理。加大邊境墾區(qū)及內(nèi)陸貧困農(nóng)場的扶貧開發(fā)工作力度。五是積極實施“走出去”戰(zhàn)略，探索跨國農(nóng)業(yè)資源合作開發(fā)的新路徑。如廣東農(nóng)墾的海外天然橡膠基地、黑龍江墾區(qū)在俄羅斯的農(nóng)業(yè)承包項目等。
四、新形勢下推進深化改革階段（2013年至今）
黨的十八大以來，中央空前重視“三農(nóng)”工作，持續(xù)加大對國家糧食安全的關(guān)注，習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上指出：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。”[14]新常態(tài)背景下，農(nóng)墾的改革面臨重大挑戰(zhàn)與發(fā)展機遇，一方面，國際大宗農(nóng)產(chǎn)品價格低于國內(nèi)，面臨WTO貿(mào)易黃線所限的價格補貼政策已用到極致，綠色、生態(tài)的生產(chǎn)方式不斷催高農(nóng)產(chǎn)品成本；而另一方面，國家高度重視糧食安全及“一帶一路”戰(zhàn)略，也為農(nóng)墾發(fā)展帶來重大機遇。農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局抓住這一機遇，于2014年啟動了“國際大糧商”培育計劃，積極推進“聯(lián)合、聯(lián)盟、聯(lián)營”發(fā)展戰(zhàn)略，先后成立中國農(nóng)墾種業(yè)聯(lián)盟、中國農(nóng)墾天然橡膠產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、中國農(nóng)墾乳業(yè)聯(lián)盟，并積極籌建冷鏈物流、節(jié)水灌溉等聯(lián)盟組織，這些大型行業(yè)聯(lián)盟的組建，標(biāo)志著農(nóng)墾已進入大整合推動大發(fā)展為主題的時代。2015年11月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》，要求農(nóng)墾全面推進墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化和社會管理屬地化，鼓勵墾區(qū)根據(jù)實際進行差別化探索。當(dāng)前，深化農(nóng)墾改革專項試點工作正在進行中。
經(jīng)過38年改革開放的艱辛探索與偉大實踐，農(nóng)墾積累了寶貴的歷史經(jīng)驗，認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗，對于當(dāng)前深化農(nóng)墾改革工作具有重要意義。
（一）必須在改革中堅持農(nóng)墾的戰(zhàn)略定位與發(fā)展方向
改革開放以來，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對農(nóng)墾在改革中的地位與方向的認(rèn)識是一以貫之的。一個總的方針是，緊緊圍繞發(fā)揮好農(nóng)墾“做示范、保供給”重要職能和“屯墾戍邊”的特殊職能。1978年，國務(wù)院要求，“要高速度地把國營農(nóng)場建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地”，“農(nóng)業(yè)機械化，農(nóng)場要先化”。[15]1991年，中央要求農(nóng)墾農(nóng)業(yè)企業(yè)的示范作用應(yīng)體現(xiàn)在“農(nóng)業(yè)專業(yè)化、商品化、現(xiàn)代化過程中”。[16]縱觀30多年來農(nóng)墾的改革發(fā)展，堅持好農(nóng)墾的定位和發(fā)展方向，事業(yè)就能不斷取得勝利，但如果在改革中放棄這一定位，將墾區(qū)等同于一般企業(yè)組織，農(nóng)墾事業(yè)就難以為繼。例如，有的墾區(qū)在市場經(jīng)濟確立初期就提出要大搞“國退民進”，導(dǎo)致墾區(qū)地位喪失。實事求是地說，農(nóng)墾如果不搞規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就不能成為國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的骨干和代表，農(nóng)墾作為一個特殊組織也就沒有了存在的必要。縱向來看，“發(fā)展——不適應(yīng)——改革——發(fā)展”的螺旋上升路徑也是農(nóng)墾改革的必經(jīng)之路。盡管存在諸多困難，農(nóng)墾在改革的浪潮中堅持了正確的定位與職能作用發(fā)揮，沒有“私分散伙”，也沒有停步不前，在社會化大生產(chǎn)和生產(chǎn)專業(yè)化的進程中逐漸站穩(wěn)了腳跟，愈發(fā)顯示出國有大型農(nóng)業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢和作用。正因為農(nóng)墾在改革中堅持了正確的定位，在新時期，繼續(xù)實踐鄧小平同志提出的農(nóng)業(yè)“二次飛躍”[17]思想才有了物質(zhì)基礎(chǔ)和組織保障。實際上，新時期以來，在全國農(nóng)業(yè)的改革層面，土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)合作化、土地托管等典型經(jīng)驗層出不窮，我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營正在由小機械小規(guī)模生產(chǎn)向大機械大規(guī)模作業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變，這是農(nóng)業(yè)適應(yīng)國內(nèi)國際兩個市場的重大變化，而農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、組織化正是中國農(nóng)墾的優(yōu)勢所在。值此背景下，2015年11月，中央時隔24年后再次出臺全面指導(dǎo)農(nóng)墾改革發(fā)展的專門文件，明確指出“農(nóng)墾是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的骨干和代表，是推進中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量”，要“努力把農(nóng)墾建設(shè)成為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的國家隊、中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)、農(nóng)業(yè)對外合作的排頭兵、安邊固疆的穩(wěn)定器”。[18]2016年5月，習(xí)近平在黑龍江考察時，對農(nóng)墾工作又作出重要的指示。中央綱領(lǐng)性的文件和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，不僅總結(jié)了農(nóng)墾自成立以來的地位和作用，同時還賦予了新的歷史內(nèi)涵。現(xiàn)階段，農(nóng)墾改革已進入深水區(qū)，各墾區(qū)正在按照中央的要求推進深化改革專項試點工作。從改革經(jīng)驗得知，只有堅持農(nóng)墾戰(zhàn)略定位，服務(wù)國家戰(zhàn)略需要，堅守“三條底線”[19]，激發(fā)改革的內(nèi)生動力，抱團合力，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大基地、大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)，做好“中”字頭的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，才能真正成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的航母。
（二）必須堅持在上下聯(lián)動的機制中分類分級、循序漸進的改革
農(nóng)墾系統(tǒng)在體量上相當(dāng)于一個中等省區(qū)[20]，在全國31個省區(qū)市有1700多個國營農(nóng)場、5000多個國有及國有控股企業(yè)。分布在各地的墾區(qū)成長歷史、經(jīng)濟實力、發(fā)展水平、社會地位、政策環(huán)境不盡相同。在管理體制上既有黨政軍合一、中央直管的新疆兵團，也有省部雙重領(lǐng)導(dǎo)的廣東、黑龍江墾區(qū)，在其他由地方管理的墾區(qū)中，還分為省級管理和農(nóng)場歸屬市縣管理兩種體制。即使同一墾區(qū)，農(nóng)場與農(nóng)場之間也有較大差別。所以，農(nóng)墾集經(jīng)濟性、社會性、區(qū)域性為一體的特殊性和墾區(qū)之間所在地域經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異性決定了農(nóng)墾的改革必須是一個分級分類、循序漸進的過程。雖然農(nóng)墾改革的總目標(biāo)是墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化，但如果不顧墾區(qū)利益，急于去行政化、沒有激發(fā)廣大農(nóng)工改革的內(nèi)生動力，為了改革而改革，只能問題越改越多，這在過去部分墾區(qū)的改革中存在深刻的教訓(xùn)。同樣，有的墾區(qū)固步自封、自我封閉，總想多保留幾個公章，多管幾個部門，負擔(dān)越來越重，改革成本陡增，頻失良機，導(dǎo)致與所在地方農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相比，逐漸喪失國有農(nóng)業(yè)企業(yè)的優(yōu)越性。有的墾區(qū)注重改革的節(jié)奏和力度，采取試點先行，梯次推進，先實行“一個機構(gòu)、兩個牌子”的管理模式，一方面大力推進集團化，另一方面運用行政手段推動國營農(nóng)場社會職能改革和行業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，最后水到渠成，取得了較好的改革成果。
在農(nóng)墾改革實踐中，還有一個重要的問題就是改革中的上下聯(lián)動機制，農(nóng)墾改革能否實現(xiàn)分類分級、循序漸進，很大一部分來自良性的上下聯(lián)動機制，這需要墾區(qū)處理好政企關(guān)系、社企和墾地關(guān)系。由于歷史原因，農(nóng)墾相對封閉的經(jīng)濟社會系統(tǒng)，容易導(dǎo)致政策上的邊緣化，國有政策、惠農(nóng)政策在墾區(qū)總是不能實現(xiàn)全覆蓋。有些是地方政府的認(rèn)識問題，有些是墾區(qū)自身問題。原農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局魏克佳局長就政策環(huán)境，有過一段生動的講話，他說：“政策不是等來的，而是爭來的，是深化改革得來的。誰去爭？這就要靠我們上下一起努力。”“農(nóng)墾現(xiàn)在求人的事很多，協(xié)調(diào)的難度確實很大。要面對現(xiàn)實，學(xué)會攻關(guān)，學(xué)會交朋友，不恥求人，敢爭善要。”[21]善于運用上下聯(lián)動機制，爭取改革發(fā)展政策較為典型的事例就是寧夏墾區(qū)的改革，2009年至2014年，寧夏農(nóng)墾爭取自治區(qū)黨委政府出臺了3份改革意見和1份加強土地管理的專項決定，連續(xù)4個省級文件順利推動了集團化的梯次改革，其改革探索和所取得的成績得到了汪洋副總理的充分肯定。由此可見，上下聯(lián)動推動政策互動是農(nóng)墾改革的重要法寶。實際上，中央歷次的改革文件同樣也吸收了大量地方墾區(qū)的成功探索，然后才上升為理論指導(dǎo)。所以，地方墾區(qū)在改革中，只要認(rèn)準(zhǔn)了中央的意見，就不能等，不能靠，一面按照中央政策干，另一面積極爭取地方政府的配套，同時與中央主管部門上下聯(lián)動，以有為謀求有位，在過去改革實踐中，這樣的聯(lián)動機制總能取得好的成效。
（三）必須堅持以人為本，讓廣大農(nóng)墾建設(shè)者共享改革發(fā)展成果
改革的目的是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，不斷改善人民群眾的生活。由于受到歷史、體制和政策等方面的影響，墾區(qū)在民生方面普遍存在欠賬較多等問題。在改革開放前，農(nóng)工有固定工資，享受墾區(qū)從“搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N社會福利，雖然是低水平的，但與周邊農(nóng)村、農(nóng)民相比，無論是政治地位、經(jīng)濟地位還是幸福指數(shù)都比較高。隨著改革開放政策的實施，特別是從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，農(nóng)產(chǎn)品價格變化不大，墾區(qū)把有限的積累投入到二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，受體制所限，地方上的政策又難以覆蓋墾區(qū)，導(dǎo)致部分農(nóng)工群眾在改革中獲得感不強。正確處理好國家、集體和職工的三方利益，增進職工群眾的福祉，是改革的出發(fā)點和落腳點，只有職工群眾的生活有了明顯改善，改革才能有內(nèi)生動力和發(fā)展活力。20世紀(jì)90年代以來，在國家政策的支持和各墾區(qū)干部職工的努力下，農(nóng)墾總體上有步驟地開始解決社會保障、稅費負擔(dān)、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)、危房及棚戶區(qū)改造和墾區(qū)扶貧等關(guān)系民生的重大問題，解決了改革的后顧之憂，有效保障了墾區(qū)穩(wěn)定，增強了農(nóng)墾職工的主人翁責(zé)任感。2015年的中央改革意見更是對職工權(quán)益、社會保障提出了更高的要求，并明確要求財政部要“將農(nóng)墾全面納入國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)和改善民生政策覆蓋范圍”。[22]可以預(yù)見，發(fā)展成果共享、惠及墾區(qū)更多領(lǐng)域的改革，必將激發(fā)最廣大職工群眾的主動性和積極性，推動農(nóng)墾事業(yè)不斷取得新進步。
（四）必須堅定邊疆墾區(qū)屯墾戍邊的特殊職能
邊疆墾區(qū)主要包括西北新疆、東北黑龍江、北部內(nèi)蒙古、華南廣西、云南、海南等農(nóng)場和相應(yīng)的農(nóng)墾管理機構(gòu)。改革開放30多年來，邊疆墾區(qū)除了擔(dān)負保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、支援地方建設(shè)、服務(wù)各族人民的任務(wù)外，還承擔(dān)了維護邊疆和諧穩(wěn)定和邊境安全的特殊職能。以新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團為代表，之所以要在改革中以“準(zhǔn)軍事實體”實行黨政軍企合一體制，自行管理內(nèi)部行政、司法事務(wù)，就是要從制度層面保障兵團發(fā)揮好安邊固疆穩(wěn)定器的作用。1981年，鄧小平在新疆考察工作時指出“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，就是現(xiàn)在的農(nóng)墾部隊，是穩(wěn)定新疆的核心”。[23]20世紀(jì)90年代至今，江澤民、胡錦濤、習(xí)近平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視兵團穩(wěn)疆興疆、富民固邊重要作用，數(shù)十次對兵團建設(shè)發(fā)表重要講話和指示。[24]多年來，兵團堅持亦兵亦民、勞武結(jié)合，一手拿槍、一手拿鎬，隨時應(yīng)對“三股勢力”的破壞活動和各種暴力恐怖突發(fā)事件。尤其在1990年阿克陶縣巴仁鄉(xiāng)“四五”事件、1997年伊寧“二五”事件、2009年烏魯木齊“七五”事件、[25]嚴(yán)打暴恐專項行動中，與武警部隊和各族群眾攜手互動，共同打擊暴恐犯罪，維護了社會穩(wěn)定。在華南，邊境農(nóng)場在邊防自衛(wèi)的斗爭中亦有重大貢獻。新時期，邊疆及邊境農(nóng)場已成為國家維護邊境安全、繁榮邊疆經(jīng)濟、促進民族團結(jié)以及反恐、禁毒、阻止外來動物疫病和外來物種入侵的重要屏障。[26]實踐證明，邊疆墾區(qū)的改革發(fā)展，不僅要算經(jīng)濟賬，還要算好政治賬、為子孫算好賬。實行屯墾戍邊的戰(zhàn)略性決策是中央治國安邦的英明決策，這個職能作用，只能加強，不能削弱。
（五）必須建設(shè)好農(nóng)墾文化，以農(nóng)墾文化、農(nóng)墾精神凝聚改革發(fā)展的共同意志
文化是黏合劑，精神是凝心聚力的魂魄。農(nóng)墾建設(shè)者來自五湖四海，在融合發(fā)展中，形成了以兵團精神、北大荒精神等一系列農(nóng)墾精神為核心的農(nóng)墾文化，農(nóng)墾文化在產(chǎn)生和發(fā)展的過程中，啟發(fā)了農(nóng)墾建設(shè)者的進取意識、鑄就了英雄氣概、凝聚了智慧和力量，并通過文化輻射交流促進了地方的文化發(fā)展。農(nóng)墾精神是農(nóng)墾文化的靈魂，在各墾區(qū)的表現(xiàn)上既有個性，又有共性。1986年，王震同志為農(nóng)墾精神進行過精辟的概括，他說，“什么是中國農(nóng)墾創(chuàng)業(yè)者的精神呢？我以為，最主要的，一是艱苦奮斗，一是勇于開拓。”[27]創(chuàng)業(yè)之初，農(nóng)墾建設(shè)者們在沙漠戈壁、亙古荒原、沼澤濕地、熱帶丘陵，披荊斬棘、開荒種地，其艱苦程度，后人難以想象。正是在這樣的背景條件下，在艱苦卓絕的創(chuàng)業(yè)和改革發(fā)展的實踐中逐漸形成并發(fā)展的農(nóng)墾精神和農(nóng)墾文化，承載著時代特點和行業(yè)特色，是農(nóng)墾建設(shè)者綜合素質(zhì)的集中反映，更是農(nóng)墾系統(tǒng)的無形資產(chǎn)和無價之寶。在新時期，農(nóng)墾文化面臨發(fā)展環(huán)境的變化、自身體制機制的變化，以及黨和國家對農(nóng)墾改革發(fā)展的新要求，應(yīng)對這一變化，需要賦予農(nóng)墾精神以新的時代內(nèi)涵。改革的實質(zhì)就是以大無畏之精神，挑戰(zhàn)自我，再次創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)就需要艱苦奮斗，改革要勇于開拓創(chuàng)新。所以，以“艱苦奮斗、勇于開拓”為核心的農(nóng)墾精神，是改革開放前后兩個時期的歷史結(jié)晶，大力弘揚推進農(nóng)墾文化建設(shè)，才能不斷匯聚推動農(nóng)墾改革發(fā)展的強大精神力量。
（作者為寧夏社會科學(xué)院歷史研究所助理研究員）
[1]劉艷博士認(rèn)為，農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)在人民公社的發(fā)展受到限制的主要原因有：舊有計劃經(jīng)濟體制的限制；生長空間受家庭農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體私營經(jīng)濟擠占；國家政策傾斜“先天不足、后天乏力”等原因。詳見劉艷：《農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)的回顧與思考（1978—1983）》，《中共黨史研究》2015年第5期。
[2]參見1979年9月，農(nóng)墾部給國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)試點情況的報告》。農(nóng)墾部政策研究室等：《農(nóng)墾工作文件資料選編》，農(nóng)業(yè)出版社1983年版，第973—974頁。
[3]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局編：《1999中國農(nóng)墾統(tǒng)計年鑒》，2000年7月。
[4]農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局：《中國農(nóng)墾改革發(fā)展30年》，中國農(nóng)業(yè)出版社2008年版，第4頁。
[5]袁寶華、翟泰豐主編：《中國改革大辭典》，海南出版社1992年版，第1654頁。
[6]農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局：《中國農(nóng)墾改革發(fā)展30年》，中國農(nóng)業(yè)出版社2008年版，第5頁。
[7]《中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部〈關(guān)于農(nóng)墾經(jīng)濟體制改革問題的報告〉的通知》，國家體改委辦公廳：《十一屆三中全會以來經(jīng)濟體制改革重要文件匯編》（上），改革出版社1990年版，第184頁。
[8]1994年全國農(nóng)墾工作會議提出，各農(nóng)場要土地承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風(fēng)險到戶；家庭農(nóng)場生產(chǎn)費自理、生活費自理。
[9]孟昭春主編：《黑龍江省農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展史（1981—2005）》，黑龍江人民出版社2009年版，第145頁。
[10]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局編：《農(nóng)墾工作文件資料選編（1996—2003年）》（下），2005年，第655頁。需要說明的是，此階段農(nóng)墾系統(tǒng)社保參保率與同期全國城鎮(zhèn)職工相比一直較低，直到2003年，勞動與社會保障部等4部委聯(lián)合下文，明確將農(nóng)墾系統(tǒng)納入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老體系后才有了突破性的進展。
[11]《農(nóng)業(yè)部副部長劉成果同志談農(nóng)墾經(jīng)濟體制改革問題》，《中國農(nóng)墾》1993年第12期。
[12]高鴻賓：《在全國農(nóng)業(yè)工作會議農(nóng)墾專業(yè)會上的講話》，《中國農(nóng)墾》2008年第2期。
[13]《3.9億元虧損是如何扭轉(zhuǎn)的》，《人民日報》2003年8月9日，第1版。
[14]《中國人的飯碗要端在自己手上》，《人民日報》2014年1月7日，第1版。
[15]農(nóng)墾部政策研究室等：《農(nóng)墾工作文件資料選編》，中國農(nóng)業(yè)出版社1983年版，第839、844頁。
[16]《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1991年42期。
[17]1990年3月3日，鄧小平在與中央負責(zé)同志的談話中指出，“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當(dāng)然這是很長的過程。”參見《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第355頁。
[18]《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（2015年11月27日），新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/01/c_1117322798.htm。
[19]“三條底線”，即農(nóng)墾改革要始終堅持國有屬性、始終堅持以農(nóng)為本、始終堅持發(fā)揮農(nóng)墾的規(guī)模優(yōu)勢。2016年6月21日，農(nóng)業(yè)部黨組成員楊紹品指出，要“始終堅守深化農(nóng)墾改革試點的基本方向，決不能把國有經(jīng)濟改沒了、決不能把農(nóng)業(yè)改弱了、決不能把經(jīng)營規(guī)模改小了。”（參見《深化農(nóng)墾改革專項試點工作啟動會在銀川召開》，中華人民共和國農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局網(wǎng)站，http：//www.nkj.moa.gov.cn/dongtai/201606/t20160622_5183153.htm。）
[20]2015年農(nóng)墾生產(chǎn)總值6902.48億元，擁有36.2萬平方公里土地，占地總量上僅次于云南省（39.4萬平方公里），是廣東省面積的2倍。
[21]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局編：《農(nóng)墾工作文件資料選編（1996—2003年）》（下），2005年，第926頁。
[22]《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（2015年11月27日），新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/01/c_1117322798.htm。
[23]中共中央文獻研究室編：《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團工作文獻選編》，中央文獻出版社2014年版，第137頁。
[24]中共中央文獻研究室編：《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團工作文獻選編》，中央文獻出版社2014年版，第7—10頁。
[25]中共中央文獻研究室編：《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團工作文獻選編》，中央文獻出版社2014年版，第355頁。
[26]農(nóng)業(yè)部：《288個農(nóng)墾邊境農(nóng)場成維護邊境安全重要屏障》，中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gn/2015/12-07/7659147.shtml。
[27]《當(dāng)代中國的農(nóng)墾事業(yè)》編輯委員會：《當(dāng)代中國的農(nóng)墾事業(yè)》，中國社會科學(xué)出版社1986年版，第2頁。
