——從全面介入到兩權(quán)分離
國(guó)有資產(chǎn)，在新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直扮演著重要的角色。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，憑借著由龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系支撐的國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，中國(guó)的基礎(chǔ)工業(yè)得到了快速發(fā)展，并由此建立了相對(duì)完整的工業(yè)體系。改革開(kāi)放后的今天，國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的組成部分。國(guó)有資產(chǎn)管理是解讀中國(guó)政府與經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系的一把鑰匙。廣義的“國(guó)有資產(chǎn)”包括經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)以及資源性國(guó)有資產(chǎn)三大類[1]，本文的“國(guó)有資產(chǎn)”僅指企業(yè)所擁有的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，因?yàn)椴徽撌窃谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是在改革開(kāi)放以后，這都是國(guó)有資產(chǎn)中最重要的一個(gè)構(gòu)成部分。本文以政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系為切入點(diǎn)探討新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理所表現(xiàn)出的變化。概括而言，新中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理經(jīng)歷了從直接到間接、從介入到評(píng)估、從微觀到宏觀、從管企業(yè)到管資產(chǎn)再到管資本的轉(zhuǎn)變。
一、國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系的快速構(gòu)建與計(jì)劃管理的起步
新中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模和國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系的壯大并非發(fā)端于社會(huì)主義改造。1949年前后，數(shù)量龐大的官僚資本企業(yè)的收歸國(guó)有，連同解放區(qū)的公營(yíng)經(jīng)濟(jì)及在此基礎(chǔ)上組建起來(lái)的國(guó)營(yíng)金融和國(guó)營(yíng)商貿(mào)體系，以及政府通過(guò)征用、轉(zhuǎn)讓等方式接收的外資企業(yè)，為新中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系的形成創(chuàng)造了條件。1949年國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)僅有2858個(gè)，1952年已經(jīng)增至9517個(gè)。[2]對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)施計(jì)劃管理的探索也從這一時(shí)期啟動(dòng)。1950年6月，中央重工業(yè)部計(jì)劃司在《國(guó)營(yíng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃工作的組織與方法》中強(qiáng)調(diào)“所有一切與生產(chǎn)及建設(shè)相關(guān)的全部經(jīng)濟(jì)內(nèi)容”都必須包括在工業(yè)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃內(nèi)，而“企業(yè)計(jì)劃”應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)品計(jì)劃、勞動(dòng)計(jì)劃、供應(yīng)計(jì)劃、成本計(jì)劃等生產(chǎn)計(jì)劃以及產(chǎn)品分配計(jì)劃、基本建設(shè)計(jì)劃和財(cái)務(wù)計(jì)劃等內(nèi)容。[3]這種計(jì)劃管理方式在趕超工業(yè)化戰(zhàn)略開(kāi)始實(shí)施后被不斷加強(qiáng)。
二、工業(yè)化目標(biāo)下全面介入的“所有者”：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)有資產(chǎn)管理
1950年統(tǒng)一財(cái)經(jīng)后，中央政府財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，使其推進(jìn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為可能，而優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化目標(biāo)的確立則直接影響了新中國(guó)政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理方式。1953年，中國(guó)在蘇聯(lián)的援助下啟動(dòng)了第一個(gè)五年計(jì)劃，也在學(xué)習(xí)和模仿蘇聯(lián)的過(guò)程中建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。從1953年到1978年的二十余年間，每一年國(guó)家投資在基本建設(shè)投資資金來(lái)源中的比重都在70%以上[4]。政府的直接投資為國(guó)有資產(chǎn)的大規(guī)模形成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
政府不僅在國(guó)有資產(chǎn)的形成中發(fā)揮著重要的作用，還控制著國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)。從“一五”時(shí)期起，政府開(kāi)始了對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)嚴(yán)格的計(jì)劃管理。按照當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)，總產(chǎn)值、主要產(chǎn)品產(chǎn)量、新種類產(chǎn)品試制、重要的技術(shù)經(jīng)濟(jì)定額、成本降低率、成本降低額、職工總數(shù)、年底工人到達(dá)數(shù)、工資總額、平均工資、勞動(dòng)生產(chǎn)率、利潤(rùn)等12項(xiàng)指標(biāo)都屬于指令性指標(biāo)，一經(jīng)確定不得隨意更改。1957年僅中央直屬國(guó)營(yíng)企業(yè)就有9300余個(gè)[5]，社會(huì)主義改造完成后，公有制在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)的地位，越來(lái)越多的國(guó)營(yíng)企業(yè)接受政府的指令性計(jì)劃。而除了生產(chǎn)環(huán)節(jié)的全程控制，國(guó)營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)也受到政府的嚴(yán)格管理。在逐步建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的第一個(gè)五年計(jì)劃期間，雖然時(shí)有調(diào)整，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)基本上一直施行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制。國(guó)營(yíng)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中所需的各項(xiàng)資金，多由各級(jí)財(cái)政支付。而在利潤(rùn)分配方面，國(guó)營(yíng)企業(yè)絕大部分的利潤(rùn)都要上繳財(cái)政，并不能自主支配。
也就是說(shuō)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立開(kāi)始，政府就以全面介入的姿態(tài)出現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)當(dāng)中，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了高度的統(tǒng)一，作為出資人的政府既是所有者又直接干預(yù)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)。在物資集中統(tǒng)一管理、價(jià)格由政府控制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制缺失的大背景下，承載著國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)任務(wù)的國(guó)營(yíng)企業(yè)從原料供應(yīng)、要素價(jià)格、生產(chǎn)過(guò)程、產(chǎn)品分配與銷售、基本建設(shè)、財(cái)務(wù)制度等方方面面都受到了政府的嚴(yán)格限制，幾乎喪失了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。
過(guò)多的干預(yù)確保了資源向政府希望優(yōu)先發(fā)展的部門傾斜，卻抑制了國(guó)營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)積極性。這一問(wèn)題在第一個(gè)五年計(jì)劃期間就已經(jīng)顯露出來(lái)，一方面，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策和收益分配上的被動(dòng)地位無(wú)法為企業(yè)提供有效的激勵(lì)，難以調(diào)動(dòng)企業(yè)更大的生產(chǎn)熱情；另一方面，企業(yè)“收入多少，收入是否完成，和自己本身的支出不發(fā)生關(guān)系”[6]，即財(cái)政資金的無(wú)償使用使國(guó)營(yíng)企業(yè)沒(méi)有足夠的動(dòng)力去增加收入節(jié)約支出，國(guó)營(yíng)企業(yè)的這種“預(yù)算軟約束”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期始終存在。為了改變這一狀況，使國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)更有效率，中央政府并不乏反思和改革，第一個(gè)五年計(jì)劃完成后和20世紀(jì)60年代末，在國(guó)有資產(chǎn)管理方面，中央政府曾經(jīng)兩次嘗試放權(quán)。權(quán)利的下放包括兩個(gè)層面：一個(gè)是將管理權(quán)下放給地方政府，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性；另一個(gè)是通過(guò)調(diào)整利潤(rùn)分配、適度擴(kuò)大自主權(quán)等方式調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。但是，每一次快速的大規(guī)模放權(quán)往往會(huì)帶來(lái)一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)與管理的混亂無(wú)序以及地區(qū)之間、企業(yè)之間盲目的重復(fù)建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)陷入一個(gè)“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式和強(qiáng)調(diào)重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略沒(méi)有發(fā)生根本性改變的前提下，國(guó)營(yíng)企業(yè)的問(wèn)題并沒(méi)有得到徹底解決。以全面介入的所有者身份出現(xiàn)的新中國(guó)政府，高效而快速地構(gòu)建了一個(gè)基本完整的工業(yè)體系，然而，如何在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)之后繼續(xù)推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的高效運(yùn)營(yíng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府面臨的一個(gè)難題。
三、兩權(quán)分離下的出資人與經(jīng)營(yíng)者：現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)管理
改革開(kāi)放以后的國(guó)有資產(chǎn)管理大體上可以分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1978—1984年，這一時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)管理體制的改革逐步啟動(dòng)。為了調(diào)動(dòng)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的政府首先不再以全面介入的姿態(tài)出現(xiàn)，而是逐步向國(guó)有企業(yè)放權(quán)讓利。第二個(gè)階段是1984—1992年，認(rèn)可并著手于探索所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離、轉(zhuǎn)變“政企不分”的局面是這一時(shí)期國(guó)有資產(chǎn)管理改革的主要特征。第三階段是1992年以后，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)確立后，理論的突破成為國(guó)企改革的加速器，在構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程中探索公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合方式是這一時(shí)期國(guó)有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)。所有這些變革的核心目標(biāo)在于：第一，從“所有者”的角度而言，是改變國(guó)有企業(yè)一直以來(lái)存在的“所有者缺位”現(xiàn)象，一方面明確“所有者”的權(quán)利，另一方面也對(duì)政府的行為邊界作出重新界定；第二，從“經(jīng)營(yíng)者”的角度而言，是讓擔(dān)負(fù)著國(guó)有資產(chǎn)保值增值任務(wù)的國(guó)有企業(yè)不再依附于政府，而成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下真正獨(dú)立的并具有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)主體。第三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下尋求新的機(jī)制，以市場(chǎng)化而不是行政干預(yù)的方式解決所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后存在于出資人與經(jīng)營(yíng)者之間的委托代理關(guān)系。
?。ㄒ唬摹胺艡?quán)讓利”開(kāi)始
如前文所述，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了減少高度集中的決策和管理模式對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性的抑制，政府已經(jīng)開(kāi)始了一些擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、提高企業(yè)利潤(rùn)留成比例的嘗試。改革開(kāi)放初期的“放權(quán)讓利”在一定程度上可以被視為這種思路的延續(xù)，但力度更大。1979年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，在確保完成國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的前提下，這一規(guī)定賦予了企業(yè)在補(bǔ)充計(jì)劃制定、產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售、利潤(rùn)留成、固定資產(chǎn)處理、外匯分成等方面一些自主權(quán)，但政府在計(jì)劃制定下達(dá)、產(chǎn)品定價(jià)上仍具有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)。[7]此后的幾年中，全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量不斷增加，各種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制開(kāi)始在大量企業(yè)中推行，國(guó)營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)分配制度隨之改革。國(guó)營(yíng)企業(yè)必須通過(guò)貸款或自籌方式獲取流動(dòng)資金，而不能像以往一樣依賴國(guó)家財(cái)政的無(wú)償撥款。
1984年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》[8]，和此前出臺(tái)的規(guī)定相比，國(guó)營(yíng)企業(yè)在產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售中獲得了更大的自主權(quán)，甚至原來(lái)的國(guó)家統(tǒng)配物資都允許企業(yè)在一定比例內(nèi)自行銷售，企業(yè)還可以在一定范圍內(nèi)對(duì)工業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)行自行定價(jià)，此外，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事任用、工資獎(jiǎng)金、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方面企業(yè)都可以根據(jù)自身需要作出相關(guān)決策。同年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家計(jì)委對(duì)計(jì)劃體制進(jìn)行改革，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的大量產(chǎn)品不再推行指令性計(jì)劃。盡管在這一時(shí)期的改革中所有制形式和隸屬關(guān)系并沒(méi)有發(fā)生大的變化，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)逐漸被引入到國(guó)營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理已經(jīng)告別了單純由國(guó)家計(jì)劃和政府行政命令來(lái)決定的時(shí)代。
?。ǘ┧袡?quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離
從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)逐步向城市轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的活力成為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。1984年10月《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中第一次提出國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可以“適當(dāng)分開(kāi)”，這意味著全民所有并不等同于必須由政府直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)。1987年中共十三大報(bào)告中明確提出全民所有制企業(yè)“不可能由全體人民經(jīng)營(yíng)，一般也不適宜由國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)”，為了企業(yè)的生機(jī)與活力，應(yīng)當(dāng)“實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，把經(jīng)營(yíng)權(quán)真正交給企業(yè)”。[9]這一理念的提出標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)管理的改革進(jìn)入第二階段，在肯定了“兩權(quán)分離”的合法性與合理性之后，國(guó)有企業(yè)有權(quán)在保證所有權(quán)不變的前提下，靈活地選擇經(jīng)營(yíng)方式以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，那么“政企不分”是必然要解決的問(wèn)題。
短短幾年的時(shí)間里，中央相繼出臺(tái)了一系列文件，1985年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于增強(qiáng)大中型國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)活力若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)“部門和城市都要實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權(quán)”；1986年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)工作條例》提出廠長(zhǎng)“對(duì)本企業(yè)的生產(chǎn)指揮和經(jīng)營(yíng)管理工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面負(fù)責(zé)”，即國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制為廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而不再是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”；1986年12月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》提出對(duì)全民所有制小型企業(yè)可“試行租賃、承包經(jīng)營(yíng)”，對(duì)全民所有制大中型企業(yè)“實(shí)行多種形式的經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”，并嚴(yán)禁截留下放給企業(yè)的權(quán)利；1988年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》以法律形式確認(rèn)了國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)施行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的管理原則；1992年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，該條例明確了國(guó)有企業(yè)不僅享有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、產(chǎn)品及勞務(wù)定價(jià)權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)等權(quán)利，還享有進(jìn)出口權(quán)、留用資金支配權(quán)、投資決策權(quán)、拒絕攤派權(quán)等權(quán)利，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、利潤(rùn)分配、人事管理方面獲得了前所未有的自主權(quán)。這些文件使政府與企業(yè)各自的職責(zé)日漸明晰，同時(shí)也推動(dòng)著經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體。
?。ㄈ┈F(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建與兩權(quán)分離后的“委托代理”關(guān)系
在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步分離的背景下，我們對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的稱呼也發(fā)生了改變，以“國(guó)有”替代了“國(guó)營(yíng)”，稱謂的變化已經(jīng)可以看出國(guó)有資產(chǎn)管理模式的轉(zhuǎn)變，代表全體人民行使“所有權(quán)”的政府退出了對(duì)企業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)，“國(guó)有”更多的是對(duì)產(chǎn)權(quán)屬性的強(qiáng)調(diào)。如果說(shuō)前一階段的改革側(cè)重于調(diào)整政府與企業(yè)之間經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)發(fā)展成為自主經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體，那么在1992年以后，改革則沿著兩個(gè)方向向前推進(jìn)：一個(gè)是從宏觀層面探索“兩權(quán)分離”后，作為所有者或者說(shuō)出資人的政府如何實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理和制約；另一個(gè)是從微觀層面深入到國(guó)有企業(yè)內(nèi)部，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)，使國(guó)有企業(yè)能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
就宏觀層面而言，兩權(quán)分離、政企分開(kāi)的一個(gè)直接后果是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行政性干預(yù)的不斷減少，那么隨之而來(lái)的問(wèn)題是政府如何實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督，以保證國(guó)有資產(chǎn)的增值和防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。換言之，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離必然帶來(lái)委托代理問(wèn)題，如何在將國(guó)有企業(yè)推向獨(dú)立的同時(shí)保障國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)益是這一層委托代理關(guān)系中必須解決的核心命題。1988年5月，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局成立，成為專門負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督與管理的政府機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)在國(guó)有資產(chǎn)的管理方面作出了很多探索和改革，但仍具有一定行政管理的色彩。為了將簡(jiǎn)政放權(quán)落到實(shí)處，一些地方政府很早就開(kāi)始了改組企業(yè)主管部門的嘗試。如深圳、上海等地先后成立國(guó)有資產(chǎn)投資或經(jīng)營(yíng)管理公司，代表政府管理國(guó)有資產(chǎn)。
2002年黨的十六大提出了在堅(jiān)持國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家所有的前提下，由中央和地方政府“分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”的新設(shè)想。2003年4月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)正式成立，政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者所應(yīng)履行的職能與其所承擔(dān)的社會(huì)公共管理職能被明確分離開(kāi)來(lái)。隨著地方各級(jí)國(guó)資委的成立，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理按照新的模式進(jìn)行：作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表，國(guó)資委盡管享有對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人、重大事項(xiàng)、國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理的權(quán)利，但為了確保所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，國(guó)資委并不直接管理國(guó)有企業(yè)，而是授權(quán)給國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)或投資公司，在國(guó)有企業(yè)公司制日益完善的條件下，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理公司以投資者或者說(shuō)股東的身份，通過(guò)派出股東代表、董事、監(jiān)事等方式參與到由其控股或參股的企業(yè)的重大決策中去。
與以往的國(guó)有資產(chǎn)管理方式相比，這種運(yùn)作模式有兩點(diǎn)特別值得關(guān)注：其一，借助于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理公司，國(guó)資委實(shí)現(xiàn)了國(guó)有股東的人格化，在一定程度上解決了出資人不到位的問(wèn)題。其二，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)或投資公司代表出資人對(duì)于國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的管理所采取的是市場(chǎng)化的干預(yù)方式而不是行政手段，這是改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革希望達(dá)到的目標(biāo)之一。
就微觀層面而言，在確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)之后，國(guó)有企業(yè)的改革方向也更加明確，1993年召開(kāi)的中共十四屆三中全會(huì)提出國(guó)有企業(yè)應(yīng)建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。1994年，國(guó)務(wù)院選擇了一批國(guó)有大中型企業(yè)，啟動(dòng)了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)工作，試點(diǎn)方案中的兩項(xiàng)內(nèi)容對(duì)此后的國(guó)有資產(chǎn)管理以及國(guó)有企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響：第一，為明晰企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，由國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)（如國(guó)家投資公司、國(guó)家控股公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有獨(dú)資公司或企業(yè)集團(tuán)等）作為國(guó)有資產(chǎn)投資主體，依法對(duì)其所持股企業(yè)進(jìn)行股權(quán)管理；第二，企業(yè)不僅要在組織形式上改組為公司，還必須建立規(guī)范的內(nèi)部組織管理機(jī)構(gòu)，包括股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，構(gòu)建健全規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)成為國(guó)有企業(yè)此后改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)。同一時(shí)期，政府還大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的股份制改革，實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化。
從20世紀(jì)90年代起，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展與崛起，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在經(jīng)歷了企業(yè)轉(zhuǎn)制和艱難的“脫困”之后，國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了明顯的變化。2003年國(guó)資委成立后，先后采取了公開(kāi)招聘央企高管、推進(jìn)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的董事會(huì)建設(shè)和獨(dú)立董事制度以及央企的兼并重組等舉措繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)的改革?，F(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建與公司治理結(jié)構(gòu)的完善推動(dòng)著國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者——國(guó)有企業(yè)逐步走向市場(chǎng)，國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)與保值增值越來(lái)越通過(guò)市場(chǎng)化而非行政干預(yù)的方式實(shí)現(xiàn)。
四、四重轉(zhuǎn)變：新中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理的演進(jìn)特征
從政府直接干預(yù)下的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系的快速構(gòu)建與不斷壯大，到為了實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)而進(jìn)行的所有者與經(jīng)營(yíng)者之間“權(quán)”、“利”關(guān)系的不斷調(diào)整，再到所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后的國(guó)有資產(chǎn)管理模式的創(chuàng)新，新中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理呈現(xiàn)出以下四個(gè)方面的變化特征：
首先，國(guó)有資產(chǎn)的管理方式發(fā)生了從直接到間接的轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立初期，為了傾全力推進(jìn)工業(yè)特別是重工業(yè)的發(fā)展，在資源匱乏、積累有限的條件下，政府采用了最為直接的方式以國(guó)營(yíng)企業(yè)為載體對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)。在這一方式下，所有企業(yè)的原料供應(yīng)、投資建設(shè)、生產(chǎn)銷售等每一個(gè)環(huán)節(jié)都與政府發(fā)生著密切的聯(lián)系，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中事無(wú)巨細(xì)地遵行著政府的計(jì)劃與指令。政府的行政命令可以控制資源的配置，卻無(wú)法確保微觀經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)積極性，這導(dǎo)致后來(lái)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的低效。第一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束前后，國(guó)務(wù)院曾出臺(tái)文件嘗試改進(jìn)工業(yè)管理體制，其中一個(gè)重要舉措就是大幅度減少對(duì)企業(yè)下達(dá)的指令性指標(biāo)，允許企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)中根據(jù)實(shí)際情況適度修改非指令性指標(biāo)，希望以此擴(kuò)大企業(yè)的自主空間。1964年，國(guó)家經(jīng)委還提出了試辦工業(yè)、交通托拉斯的意見(jiàn)，希望“用社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)辦法（而不是用行政辦法）”、“按照經(jīng)濟(jì)原則”來(lái)管理國(guó)營(yíng)企業(yè)，以杜絕工業(yè)管理的“機(jī)關(guān)化和官僚主義”。這些措施的目的都在于盡量減少政府對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的直接干預(yù)，然而這一目標(biāo)很難在政企不分的前提下實(shí)現(xiàn)。改革開(kāi)放后，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，政府由最初的放權(quán)，逐步過(guò)渡到目前的授權(quán)給國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，讓后者以經(jīng)濟(jì)手段影響國(guó)有企業(yè)的重大決策，這推動(dòng)著政府的國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)現(xiàn)從直接到間接的轉(zhuǎn)變。
其次，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)判發(fā)生了從介入到評(píng)估的轉(zhuǎn)變。趕超戰(zhàn)略下的工業(yè)化起步時(shí)期政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理是介入式的，國(guó)有資產(chǎn)的形成及其保值增值過(guò)程中的每一步幾乎都有政府介入的印跡。1984年以后，政府逐步退出企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程。在慢慢走向獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式以及組織形式都發(fā)生著重大變化，企業(yè)的出售轉(zhuǎn)讓、企業(yè)之間的兼并聯(lián)營(yíng)、企業(yè)的股權(quán)多元化以及與外商外資的合作等問(wèn)題隨之而來(lái)，這必然涉及國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)。如何在這一轉(zhuǎn)變中維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者同時(shí)也包括經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益、確保國(guó)有資產(chǎn)不會(huì)在產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)中有所損失是亟待解決的問(wèn)題，這要求政府在產(chǎn)權(quán)層面探索新的管理機(jī)制。1990年7月，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局資產(chǎn)評(píng)估中心成立，負(fù)責(zé)對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查并組織國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估等工作，地方各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理局的資產(chǎn)評(píng)估中心也相繼成立。1991年11月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》，提出在發(fā)生資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓，企業(yè)的兼并、出售、聯(lián)營(yíng)、股份經(jīng)營(yíng)、清算，中外合資或中外合作項(xiàng)目，企業(yè)租賃等情形時(shí)必須對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。而國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估需要由政府認(rèn)可的具有相關(guān)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，行政主管部門不能進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估。政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)定實(shí)現(xiàn)了從介入到評(píng)估的轉(zhuǎn)變，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的方式也開(kāi)始發(fā)生變化。
第三，國(guó)有資產(chǎn)管理對(duì)象實(shí)現(xiàn)了從管企業(yè)到管資產(chǎn)再到管資本的轉(zhuǎn)變。如前所述，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理主要體現(xiàn)為管企業(yè)，通過(guò)直接介入，影響企業(yè)的生產(chǎn)細(xì)節(jié)，即使是擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，也是有限度的。1957年底《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定》中曾大力削減企業(yè)的指令性指標(biāo)，但主要產(chǎn)品產(chǎn)量、職工總數(shù)、工資總額、利潤(rùn)等四項(xiàng)內(nèi)容仍必須嚴(yán)格遵照國(guó)家的指令性計(jì)劃。對(duì)企業(yè)的控制是高積累以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制得以維系的重要條件。改革開(kāi)放后，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理首先是完成了從管企業(yè)到管資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代中后期，隨著各種經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的推行，政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)逐步減少?！皬墓芷髽I(yè)到管資產(chǎn)”這一變化的核心特點(diǎn)在于政府不再介入企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)，但要求企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。隨著所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革的深入，產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)與重組成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)，國(guó)有資本與集體資本以及非公有資本交叉持股的混合所有制經(jīng)濟(jì)獲得了前所未有的發(fā)展，這必然帶來(lái)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化。“管資本”與“管資產(chǎn)”相比，前者更加強(qiáng)調(diào)資本的流動(dòng)性，更加強(qiáng)調(diào)以股權(quán)為紐帶通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作優(yōu)化國(guó)有資本的配置，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的整合，因此也更為契合當(dāng)下混合所有制企業(yè)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。
最后，政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的角度實(shí)現(xiàn)了從微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理是通過(guò)對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)從組織形式到生產(chǎn)過(guò)程的全程控制實(shí)現(xiàn)的。而改革開(kāi)放后，政府關(guān)注的重點(diǎn)逐漸由微觀層面上升到宏觀層面，在逐步退出國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策之后，如何優(yōu)化國(guó)有資本的整體布局、推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整是政府在國(guó)有資產(chǎn)管理中面臨的核心命題之一。特別是新世紀(jì)以來(lái)，一方面國(guó)家高度關(guān)注國(guó)有資本產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化和整合，國(guó)資委自2006年起明顯加大了中央企業(yè)的兼并重組力度，在減少央企數(shù)量的同時(shí)也對(duì)國(guó)有資本涵蓋的領(lǐng)域作出調(diào)整。另一方面，政府相繼出臺(tái)文件鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支持民間資本進(jìn)入公用事業(yè)等領(lǐng)域，放開(kāi)一些壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。1978年，全民所有制工業(yè)占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重為77.63%，而改革開(kāi)放30余年后，不論從企業(yè)數(shù)量還是從企業(yè)規(guī)模來(lái)看，國(guó)有企業(yè)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域已大為減少。2011年，規(guī)模以上工業(yè)國(guó)有控股企業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的26.2%，其中，在煤、電、油、氣、水的生產(chǎn)和交通運(yùn)輸設(shè)備制造等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域，所占比重達(dá)到40%—95%；在冶金、有色等原材料領(lǐng)域，比重達(dá)到25%—40%；但在多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)比重在10%以下。[10]2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出國(guó)有資本的投資運(yùn)營(yíng)“要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理實(shí)現(xiàn)了從微觀層面到宏觀層面的轉(zhuǎn)變。
新中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理由此經(jīng)歷了從直接到間接、從介入到評(píng)估、從管企業(yè)到管資本、從微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變，國(guó)有資產(chǎn)管理模式的變化在一個(gè)側(cè)面也反映出了政府職能以及治理方式的轉(zhuǎn)變。從新中國(guó)近70年的長(zhǎng)期發(fā)展視角出發(fā)，我們可以看到國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)一直在新中國(guó)的工業(yè)化和趕超戰(zhàn)略中扮演著極其特殊而關(guān)鍵的角色，國(guó)有資產(chǎn)的有效增值和國(guó)有企業(yè)的發(fā)展壯大，既是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的必然要求，也是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度得以鞏固強(qiáng)大的有力保障，更是中國(guó)在全球化競(jìng)爭(zhēng)中得以保持戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)地位的重要體制前提。因此，必須從國(guó)家戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理制度的演變與創(chuàng)新，無(wú)論政府管理國(guó)有資產(chǎn)的方式發(fā)生何種變遷，其最終目標(biāo)始終應(yīng)該是保證國(guó)有資產(chǎn)的發(fā)展壯大，而不是削弱國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)，政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理與增值始終肩負(fù)著不可替代的職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者是全體人民，因此，全體人民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)該享有的權(quán)益必須得到法律上的有效保障和捍衛(wèi)。
?。ㄗ髡邽橹袊?guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所副研究員）
[1]李松森、孫曉峰編著：《國(guó)有資產(chǎn)管理》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2010年版，第4頁(yè)。
[2]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·1949—1952·工商體制卷》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1993年版，第267—283頁(yè)。
[3]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·1949—1952·綜合卷》，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)出版社1990年版，第802—804頁(yè)。
[4]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)司編：《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒（1950—1995）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社1997年版，第91頁(yè)。
[5]董志凱、武力主編：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史（1953—1957）》上卷，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第
436頁(yè)。
[6]李先念：《關(guān)于財(cái)貿(mào)工作的匯報(bào)提要》（1956年4月1日），載中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·1953—1957·綜合卷》，中國(guó)物價(jià)出版社2000年版，第653頁(yè)。
[7]國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革局編：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)管理政策法令選編（1979年1月—1983年6月）》（上），經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1983年版，第15—18頁(yè)。
[8]《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第394—397頁(yè)。
[9]《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第24頁(yè)。
[10]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《從十六大到十八大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之八》，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/kxfzcjhh/201209/t20120904_72844.html。
