消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求；全面建成小康社會(huì)，是中國共產(chǎn)黨對全國人民的莊嚴(yán)承諾。《建議》提出未來5年扶貧開發(fā)的目標(biāo)任務(wù)是：“我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”它同時(shí)規(guī)定：“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效。”精準(zhǔn)扶貧，成為打贏這場扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的制勝法寶。
一、從“大水漫灌”到“精確滴灌”：扶貧模式的新跨越
新中國成立初期，針對社會(huì)普遍貧困的狀況，國家實(shí)施以解決多數(shù)人基本生存困境為目的的救濟(jì)式扶貧。這種輸血式扶貧起到了暫時(shí)性緩貧作用，卻不能真正培養(yǎng)起貧困群體的“造血”能力。針對國家區(qū)域性貧困和結(jié)構(gòu)性貧困的狀況，國家從20世紀(jì)80年代中期起，將扶貧開發(fā)工作納入了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的整體布局，開始了生產(chǎn)救助與生活救助相結(jié)合的、以解決貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)的開發(fā)式扶貧，農(nóng)村貧困人口減少的速度明顯加快。針對貧困人口主要集中在地域偏遠(yuǎn)、農(nóng)業(yè)資源匱乏、文化教育落后、生產(chǎn)生活條件惡劣的狀況，進(jìn)入新世紀(jì)以后國家重新劃定了貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，調(diào)整了扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)，扶貧開發(fā)逐漸從解決溫飽問題轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距。到2014年年底，全國農(nóng)村窮困人口為7017萬人，比2011年年底減少5221萬人，扶貧開發(fā)取得了輝煌成就。
但這種注重區(qū)域性的扶貧方式，暴露出貧困居民底數(shù)不清、情況不明、針對性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問題。不僅扶貧的效果在某些領(lǐng)域不好，出現(xiàn)了資金的浪費(fèi)，而且扶貧政策偏離了目標(biāo)，扶貧目標(biāo)不夠精準(zhǔn)，存在著“誰是貧困居民”、“貧困原因是什么”、“怎么針對性幫扶”、“幫扶效果又怎樣”等不確定問題。這種情況表明，中國扶貧工作必須提高扶貧的精準(zhǔn)度，將扶貧目標(biāo)聚焦到真正的貧困人群。
中共十八大以來，黨和政府持續(xù)推進(jìn)扶貧的理念創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，深化精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，實(shí)現(xiàn)從“大水漫灌式”的全面扶貧到“滴灌式”的精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了扶貧開發(fā)的新戰(zhàn)略、新模式和新路徑。
2015年6月，習(xí)近平在貴州考察時(shí)指出，扶貧開發(fā)工作要做到“切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力、切實(shí)加強(qiáng)基層組織”，提出了扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”的新思路，并將“精準(zhǔn)扶貧”概括為六個(gè)方面：“對象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)。”10月16日，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)在扶貧攻堅(jiān)工作中實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，注重扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等六個(gè)精準(zhǔn)，堅(jiān)持分類施策，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量。《建議》明確將“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效”作為扶貧開發(fā)的新模式。11月23日，中共中央政治局會(huì)議審議通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，習(xí)近平在會(huì)上指出：“把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略”。他強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，加大幫扶力度，是緩解貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)的一場攻堅(jiān)戰(zhàn)。”11月27日，他在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅(jiān)成效；關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效。
這樣，隨著中國扶貧脫貧進(jìn)入攻堅(jiān)克難的新階段，精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧作為打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的新戰(zhàn)略明確下來。中國扶貧模式從“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精確滴灌”，實(shí)現(xiàn)了扶貧模式上的新跨越。
二、精確識別與精確幫扶：精準(zhǔn)扶貧的新戰(zhàn)略
精準(zhǔn)扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理和精確考核的治貧方式。它主要包括四個(gè)環(huán)節(jié)。
首先，要精確識別，解決好“扶持誰”的問題。這是精準(zhǔn)扶貧的前提。精準(zhǔn)扶貧要求必須首先要把真正貧困的人找出來，搞清楚其貧困程度及致貧原因。按照公開透明、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別的原則，通過有效合規(guī)的程序，把誰是貧困居民識別出來，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。總的原則是“縣為單位、規(guī)模控制、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動(dòng)態(tài)管理”，做好到村到戶的貧困狀況調(diào)查和建檔立卡工作，把好申請關(guān)、入戶調(diào)查關(guān)、民主評議關(guān)、公示監(jiān)督關(guān)、確認(rèn)審核關(guān)，做到精確識別貧困戶、精確登記造冊、精確建檔立卡、精確實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立“戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有簿、縣有檔、市有平臺”的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，從根本上避免普惠政策代替特惠政策、區(qū)域政策代替到戶政策的現(xiàn)象，提高扶貧效果。
其次，要因戶施策，精確幫扶，是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。要深入分析貧困村和貧困戶的致貧原因，確保幫扶到最需要幫扶的群眾、幫扶到群眾最需要扶持的地方。習(xí)近平要求：“要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點(diǎn)上、根上，讓貧困群眾真正得到實(shí)惠。”貧困人群識別出來以后，針對情況確定責(zé)任人和幫扶措施，確保幫扶效果。要做到基礎(chǔ)設(shè)施到村到戶、產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶、教育培訓(xùn)到村到戶、農(nóng)村危房改造到村到戶、扶貧生態(tài)移民到村到戶、結(jié)對幫扶到村到戶。要因戶施策，通過進(jìn)村入戶，分析掌握致貧原因，逐戶落實(shí)幫扶責(zé)任人、幫扶項(xiàng)目和幫扶資金。按照缺啥補(bǔ)啥的原則宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則游，實(shí)施水、電、路、氣、房和環(huán)境改善“六到農(nóng)家”工程。要保障資金到戶，既可以推行專項(xiàng)財(cái)政資金變農(nóng)戶股金的模式，也可以通過現(xiàn)金、實(shí)物、股份合作等方式直補(bǔ)到戶；異地扶貧搬遷、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等項(xiàng)目補(bǔ)助資金可以直接向扶貧對象發(fā)放。
再次，精確管理，是精準(zhǔn)扶貧的制度保證。要對扶貧目標(biāo)精細(xì)化管理、對脫貧責(zé)任精準(zhǔn)化考核，改“大水漫灌”為“精確滴灌”。要按照“一戶一策一責(zé)任人”的要求，確定幫扶責(zé)任人、制定幫扶規(guī)劃、落實(shí)幫扶措施。一是農(nóng)戶信息管理。要建立起貧困戶的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將扶貧對象的基本資料、動(dòng)態(tài)情況錄入到系統(tǒng)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。對貧困農(nóng)戶實(shí)行一戶一本臺賬、一個(gè)脫貧計(jì)劃、一套幫扶措施，確保扶到最需要扶持的群眾、扶到群眾最需要扶持的地方。年終根據(jù)扶貧對象發(fā)展實(shí)際，對扶貧對象進(jìn)行調(diào)整，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時(shí)退出，使應(yīng)該扶持的扶貧對象及時(shí)納入，從而實(shí)現(xiàn)扶貧對象有進(jìn)有出，扶貧信息真實(shí)、可靠、管用。二是陽光操作管理。按照國家《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，對扶貧資金建立完善嚴(yán)格的管理制度，建立扶貧資金信息披露制度以及扶貧對象、扶貧項(xiàng)目公告公示公開制度，將篩選確立扶貧對象的全過程公開；還應(yīng)引入第三方監(jiān)督，嚴(yán)格扶貧資金管理，確保扶貧資金用準(zhǔn)用足。三是扶貧事權(quán)管理。確定省、市、縣三級所承擔(dān)的任務(wù)、責(zé)任和權(quán)利，省市兩級政府主要負(fù)責(zé)扶貧資金和項(xiàng)目監(jiān)管，扶貧項(xiàng)目審批管理權(quán)限下放到縣，實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金和權(quán)責(zé)“四到縣”制度；各部門加大資金整合力度，確保精準(zhǔn)扶貧，集中解決突出問題。
最后，精準(zhǔn)考核，是保證“脫貧成效精準(zhǔn)”的必要手段，必須及時(shí)對政策實(shí)施后的扶貧效果進(jìn)行評估。精準(zhǔn)扶貧必須解決好“誰來扶”的問題，實(shí)行脫貧工作責(zé)任制，要形成中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)工作機(jī)制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位；要強(qiáng)化脫貧工作責(zé)任考核，對貧困縣重點(diǎn)考核脫貧成效，要嚴(yán)格落實(shí)干部駐村工作制度，健全完善定期督查、專項(xiàng)督查、明察暗訪等督查考評制度。要按照中央部署，實(shí)施超常規(guī)舉措，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅(jiān)作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程來抓，堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書、立下軍令狀。要建立年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告和督察制度，加強(qiáng)督察問責(zé)。要把脫貧攻堅(jiān)實(shí)績作為選拔任用干部的重要依據(jù)，在脫貧攻堅(jiān)第一線考察識別干部，激勵(lì)各級干部到脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)場上大顯身手。要把夯實(shí)農(nóng)村基層黨組織同脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合起來，選好一把手，配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子。
三、“五個(gè)一批”工程：精準(zhǔn)扶貧的新舉措
據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，2014年中國農(nóng)村貧困人口為7017萬人，主要集中在14個(gè)集中連片特困地區(qū)、592個(gè)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、12.8萬個(gè)貧困村。這些貧困人口多是難啃的“硬骨頭”，中國要在5年時(shí)間解決剩余7017萬人口貧困問題，必須采取超常規(guī)的扶貧舉措。中共中央在強(qiáng)調(diào)解決好“扶持誰”和“誰來扶”問題時(shí)，明確提出了解決好“怎么扶”的問題。要解決好“怎么扶”的問題，必須堅(jiān)持分類施策原則，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，實(shí)施“五個(gè)一批”工程。
“五個(gè)一批”工程的新舉措，體現(xiàn)了分類施策、因地制宜的原則。目前7000余萬貧困人口主要分成兩類，那些喪失勞動(dòng)能力無法參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人群，政府將承擔(dān)起“兜底”責(zé)任，為這2000多萬人的群體“買單”；剩下的5000萬有能力脫貧的人，政府將采取各種措施多管齊下，增加其收入和自我發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。
首先，發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批。引導(dǎo)和支持所有有勞動(dòng)能力的人員，立足當(dāng)?shù)刭Y源，實(shí)現(xiàn)就地脫貧。勉勵(lì)窮困村、窮困戶發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品及其加工業(yè)，深入實(shí)施鄉(xiāng)村旅行扶貧工程，合理有序開發(fā)優(yōu)勢能源礦產(chǎn)資源。加大勞務(wù)輸出培訓(xùn)投入，繼續(xù)實(shí)施職業(yè)技能提升計(jì)劃，建立和完善輸出與輸入地勞務(wù)對接機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村貧困人口進(jìn)入家政、物流、養(yǎng)老等領(lǐng)域就業(yè)。
其次，易地搬遷脫貧一批。對居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)，很難實(shí)現(xiàn)就地脫貧的貧困人口要實(shí)施易地搬遷，要按規(guī)劃、分年度、有計(jì)劃組織實(shí)施，堅(jiān)持群眾自愿、積極穩(wěn)妥的原則，因地制宜施行搬遷安置，做到搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富。
再次，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批。加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。
再次，發(fā)展教育脫貧一批。治貧先治愚，扶貧先扶智，國家教育經(jīng)費(fèi)要繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜、向基礎(chǔ)教育傾斜、向職業(yè)教育傾斜，幫助貧困地區(qū)改善辦學(xué)條件，對農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛。
最后，社會(huì)保障“兜底”一批。對貧困人口中喪失勞動(dòng)能力的人，由社會(huì)保障來“兜底”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，加大其他形式的社會(huì)救助力度。要加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險(xiǎn)政策要對貧困人口傾斜。
精準(zhǔn)扶貧是為了精準(zhǔn)脫貧。到2020年，通過產(chǎn)業(yè)扶持可以解決3000萬人脫貧；通過轉(zhuǎn)移就業(yè)可以解決1000萬人脫貧；通過易地搬遷可以解決1000萬人脫貧；2000多萬喪失勞動(dòng)能力的貧困人口可以通過全部納入低保覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)社保政策“兜底”脫貧。
總之，中國扶貧開發(fā)成效顯著，但剩下的是最難啃的“硬骨頭”。要打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，就必須將“大水漫灌”的粗放式扶貧轉(zhuǎn)向“精確滴灌”的精準(zhǔn)扶貧模式，按照對象精準(zhǔn)、任務(wù)精準(zhǔn)、目標(biāo)精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)和責(zé)任精準(zhǔn)的新要求，落實(shí)“五個(gè)一批”工程新舉措，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口共同邁入全面小康社會(huì)。
