新中國城市管理機構變遷的歷史考察
——以北京市為例
?。壅?/strong>城市管理機構設置及其職能的變遷，反映了城市運行發展在不同時期所面臨現實問題的變化，構成剖析和總結中國城鎮化歷程與經驗的重要視角。新中國成立以來，北京城市管理機構的變遷大致經歷了五個階段：起步建設時期（1949—1960年）、曲折發展時期（1961—1977年）、整合重塑時期（1978—1999年）、橫縱拓展時期（2000—2015年）、統籌管理時期（2016年至今）。總體上看，北京城市管理機構調整動力從問題導向轉為更加注重頂層設計，由需求牽動轉向制度自覺；職能重心從物質空間建設管理轉向社會治理，以人民為中心的發展導向不斷強化；運作方式從集中式動員到專業化分工再到綜合管理，統籌協調作用以及首都功能持續加強。
?。坳P鍵詞］城市管理；機構變遷；政府職能；北京
城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城鎮人口從1949年約0.58億人增長至2021年約9.14億人，城鎮化率從1949年的10.64%攀升至2021年的64.72%。在此過程中，我國的城市管理體系逐步構建起來，城市管理機構也在不斷調整完善。作為首都、直轄市和超大城市，北京是中國城市管理實踐創新和體系構建的前沿陣地，“各方面工作具有代表性、指向性”。梳理北京城市管理機構變遷的歷史，討論城市管理體制改革的成就及其經驗，對于新時代推動城市治理現代化具有重要意義。目前，學界對政府機構改革史的研究較多，但涉及城市管理機構較少，部分涉及北京城市管理機構的研究成果則缺乏從歷史變遷的整體性視角，對背后的演進邏輯也缺少探討?？梢姡瑹o論是從政府機構改革史研究的角度出發，還是立足于城市管理史研究，探究北京城市管理機構的組織與職能的演進脈絡都具有重要意義。當前，北京的城市管理工作主要由北京市城市管理委員會負責，其職能包括城鄉環境建設的綜合協調、市容環境衛生管理、能源日常運行管理、相關市政公用事業管理。因此，本文主要聚焦承擔市容環境與市政公用事業等保障城市運行秩序基礎性工作的機構，對新中國成立以來北京城市管理機構變遷歷程予以系統考察。
起步建設時期（1949—1960年）
在中共七屆二中全會后黨的工作重心由農村轉向城市的背景下，北京緊緊圍繞“服務于人民大眾、服務于生產、服務于中央人民政府”這一方針，組建了領導機構，并初步設立了衛生工程局、公用局等專門機構，保障了城市的有效運轉，其管理呈現出資源集中度高、社會動員能力強等特征。
（一）持續組建專項工作領導和指揮機構
從北平和平解放到新中國成立初期，中國共產黨以軍事管制方式接收和管理城市。1948年12月21日，中共北平市委發布《關于如何進行接管北平工作的通告》，宣告進入北平后實行軍事管制。作為一種過渡體制，軍事管制有利于快速恢復城市秩序，并為新政權建設和完善奠定了基礎。1949年1月1日，北平市軍事管制委員會和北平市人民政府正式成立。北平市人民政府跳出舊政權的架構，下設公安局、工商局、公逆產清管局、勞動局、建設局、稅務局、秘書廳、外僑事務處、新聞處、交際處等機構。同時，為了協調有關各局的工作，還設立了財政經濟委員會、治安委員會、郊區工作委員會，各委員會由各有關局的領導組成，對市長、副市長負責，形成“政務會議—委—局”三個管理層級。
在軍事管制時期，北京采用委員會或指揮部的機構形式調動各方資源，發動廣大群眾，于短期內集中力量清除積存垃圾、整頓市容市貌、維護城市秩序。比如，北京市清潔運動委員會即由黨、政、軍、工、農、學、商各界聯合組成，并在區級層面成立了分會，街巷層面則成立了清潔小組。在此基礎上，北京成功開展了一場垃圾清潔運動，先后動員7萬多人，出動汽車800多輛、非機動運輸車3萬多輛，清除垃圾約20萬噸，有效改善了市容環境。又如，為了解決攤販妨礙交通和社會秩序等問題，北京還成立了整頓攤販指揮部，區級也相繼成立攤販整理委員會。攤販整理后，組織了市場管理機構，由工商總局負總責，有的市場則由公安局設立專門派出所。這些城市管理機構直面城市問題，依靠強有力的領導和社會動員，在短時間內重構了城市社會秩序，積累了管理城市的經驗，為進一步建立專門的城市管理機構奠定了基礎。
（二）初步設立市容環境與市政管理機構
1949年11月，《北京市人民政府暫行組織大綱》規定：“北京市人民政府得根據需要，設立局、院、處和各種委員會及其他機構”。這也為北京市政府設置管理城市的相關機構奠定了制度基礎。1950年1月，北京市副市長張友漁在《解放一年來北京市的市政建設》報告中肯定了市政工作所取得的成績，但同時也指出了市政建設中所存在的問題。例如，就下水道建設而言，“許多街道特別是勞動人民聚居的區域沒有下水道。而在現有的下水道中間，由于年久失修，淤塞嚴重，估計總淤泥量約在16萬立方公尺左右。這對于市內環境衛生是有嚴重影響的”。在資源有限的情況下，市政工程設施建設主要從人民群眾感受最為明顯的環境衛生工程出發。
1949年12月，北京市衛生局分設為衛生局（1950年2月更名為公共衛生局）和衛生工程局（1955年2月更名為上下水道工程局）。衛生工程局除履行從衛生局劃出的任務外，還承擔了從原市建設局劃出的一部分業務，其主要職能包括環境衛生、河道管理和下水道工程設計、施工管理等。龍須溝工程是新中國成立初期北京典型的環境整治工程。整治前的龍須溝地區街道臟、房屋破、水質差，是北京最大的臭水溝和貧民窟之一。1950年2月，北京專門在衛生工程局設立了龍須溝工程處，5月正式啟動了龍須溝下水道修建工程，衛生工程局全年總預算近1/5都用于該工程。龍須溝治理取得了顯著成效，深得民心，治理前后發生的巨變是新舊中國面貌變化的縮影。
根據市政管理工作需要，北京市政府于1950年將工業局中管理公用事業的部分獨立出來成立了公用局，下轄電車公司、汽車公司、自來水公司，負責全市公共交通、自來水等公用事業的建設和管理。此后5年多公用局的建制一直保持穩定。從1955年開始，市政府組織機構特別是經濟管理和城市規劃建設管理機構，按分行業、分專業管理的方向逐步調整，管理層級由“政務會議—委—局”三級減少為二級。公用局在1956年被合并至交通運輸局，但在1958年10月又重新組建，把分散于交通運輸局、道路工程局（1955年2月成立，前身為建設局）、市政建設管理局（1958年6月成立，前身為上下水道工程局）的部分職能整合起來，作為專門的機構負責城市自來水、煤氣、熱力等公用事業管理、供應、維護運行等工作。面向市容環境衛生、市政工程設施、市政公用事業，以公用局和市政工程局為主體的城市管理架構初步形成。
1949—1960年，北京城鎮人口持續增長，城市管理機構圍繞整頓、恢復、建設等工作初見雛形，逐步分工化、層級化，工作方式具有集中、運動的特征。但大規模城市建設后諸多城市問題逐漸暴露，黨和政府開始重新審視和反思城市發展問題。
曲折發展時期（1961—1977年）
1961—1977年，我國城鎮化率始終徘徊在17%左右，北京城市管理機構在精簡、集中、撤銷、恢復等曲折中發展。
?。ㄒ唬┏鞘腥丝趬嚎s和國民經濟調整背景下機構精簡與重設
1961年6月，中共中央批準了《中央工作會議關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧食銷量的九條辦法》。1962年10月，中共中央、國務院在《關于當前城市工作若干問題的指示》中再次明確提出要壓縮城鎮人口、精簡職工。由此，城市管理工作模式也逐漸開始轉變。
據統計，從1961年初到1963年6月，北京共壓縮城市人口80.3萬人，其中就包括一些城市管理機構的工作人員。以北京市市政工程局為例，1960年該局干部人數從115人精簡至91人。此后，該局市政工程管理處也于1961年進行了調整，主要遵從以下四個原則：第一，縮小上層，充實下層；第二，壓縮后方，充實前方；第三，精簡非生產人員，充實生產人員；第四，減少層次，節約人力，促進生產，便利工作。
進入國民經濟調整時期后，政府機構設置也開始向集中管理模式轉變。20世紀60年代初期，我國的首要任務是穩定經濟形勢，并在此基礎上恢復和發展，為實現這一目標，中央上收權力、恢復集中管理模式，表現在機構設置上則是恢復了50年代后期因權力下放而被撤銷、合并的部門，或增設新的部門。例如，1963年9月，中共中央和國務院召開的第二次全國城市工作會議，提出各城市黨委和人民委員會應當根據集中領導和分級管理相結合的原則，進一步加強市政建設和生活服務事業等方面工作的領導，減少機構和層次，克服多級、多頭管理現象。同年，北京市公共衛生局下屬的環境衛生處改為由北京市人民委員會管理。1964年9月，環境衛生處升級為市環境衛生局，承擔市區干道清掃保潔、垃圾與糞便處理、市容管理等職能。上述變化體現了國民經濟調整背景下城市管理機構減少層級、強化集中管理的趨勢，有利于進一步做好相關的城市管理工作。
（二）革命委員會領導背景下機構變動頻繁
“文化大革命”開始后，原北京市及區縣人民委員會所屬委、辦機構均被取消，形成大組套小組、小組內又設攤的混亂局面。
1967年至1976年10月，北京市革命委員會機關組織機構雖不斷有些小的變動，但領導體制一直維持著革命委員會和大組的形式。工業、交通、城建、市政設施等城市管理相關機構在工交城建組（1967年設立）、基本建設委員會（1973年設立）的領導下開展工作。
1968—1970年，北京城市管理機構的變動以“撤銷、合并”為主要特征。1968年，北京市革命委員會提出要以“徹底革命精神，跳出原來舊機構的圈子，本著有利于實現一元化領導，有利于實現機關革命化和干部革命化，對原有市級機關進行徹底精簡”，擬將局級機構減少60%，人員減少82.6%。結果，涉及城市管理的房地產管理局、環境衛生局、園林局相繼撤銷，并入公用局。1969年2月，市政工程局、市城市規劃管理局、市公用局等又合并為北京市建設局。
1971年起，“恢復、分設”成為北京城市管理機構變動的主線。同年6月，北京市城市建設和管理工作會議明確提出：“要克服城市建設中的無政府主義，強調城市建設必須按照城市規劃進行”。1972年底，北京市城市規劃管理局重新成立，房管、園林職能從公用局中獨立出來，重新組建房地產管理局、園林局，市政工程局也恢復設置，其職能不再歸由建設局負責。北京于1973年組建市容辦公室，1974年成立了環境管理局。上述機構的成立對城市管理工作產生了積極作用，但在當時形勢下，城市管理工作還不可能走上正軌。
1961—1977年，我國城鎮化徘徊不前，特別是在“文化大革命”期間，北京城市建設和城市管理體制機制受到沖擊，亟待恢復重建。
整合重塑時期（1978—1999年）
改革開放后，北京市市政管理委員會構建起龐大的歸口管理系統，開啟了持續約20年的“大市政”管理模式。在此期間，城市管理機構設置隨著城鎮化加速、經濟體制改革、政府與市場關系變化而不斷調整。
?。ㄒ唬┙M建市政管理委員會推進“大市政”管理
1978年3月召開的第三次全國城市工作會議研究了城市建設方面積累的大量問題，提出加速住宅建設和公用設施建設等一系列城市整頓工作措施。隨著改革開放的推進，為適應經濟建設和各項事業的發展需要，黨政機構逐步分離，又陸續新設、調整和改革了一批城市管理機構。1982年1月，鄧小平在中共中央政治局討論中央機構精簡問題會議上明確提出：“精簡機構是一場革命”；“決心要大。我們政治局確定之后，要堅定不移，不能受干擾”。為推進公共基礎設施建設，5月，北京成立了市政管理辦公室（1983年4月改稱市政管理委員會），有關市政管理的工作從原來的基本建設委員會和經濟委員會中獨立出來，負責綜合管理城市市政基礎設施、市政公用事業和市政管理工作，歸口管理房屋土地管理局、公用局、交通局、公路局、出租汽車管理局等部門。而成立該機構也面臨著一些阻力，曾一度引起爭議，但中共北京市委、市政府態度堅決，保證了機構的順利組建。市政管理委員會構建起龐大的管理系統（即“大市政”管理模式），此后的城市管理事務及其管理機構則以市政管理委員會為主體。
“大市政”管理模式牽涉的部門多、事務雜、利益廣，市政管理委員會不斷探索加強行業管理、優化分級管理的方式。例如，北京市市政管理委員會在1986年的工作安排中明確提出：“市政管理部門在工作中應突出‘管’字”，“要將只管所屬企事業單位的思想，改變為面向全市整個行業（如出租汽車行業），或面向全市某個方面（如隨地吐痰，亂扔亂倒），行使政府管理職能”。在環境衛生方面，市政管理委員會積極推動建立市區分級管理體制，“既有統一領導、統一規劃，執行統一的規章制度，又有明確的分級管理責任制，較好地調動了各方面的積極性”。又如，在1988年的工作安排中，該委員會提出要“繼續進行管理體制的改革，簡政放權，發揮市、區、街道三級的政府職能作用，逐步建立適應北京城市發展客觀需要的市政管理體制”。這些改革措施在一定程度上打破了此前“吃大鍋飯”的做法，進一步增強了城市管理工作的活力。
?。ǘ┱显O置市容監察與執法機構
北京城區面積大、城市人口多、“城市病”日漸凸顯，為保證市容環境干凈、整潔、有序，城市管理機構不斷強化了相關功能。1980年4月，北京組建了第一支市容專業執法隊伍，在城區及近郊8個區執行市容監察任務。截至1983年4月，北京城區及近郊9個區共有市容環境衛生監察員227人。但“各區環衛局市容環境衛生監察人員嚴重不足”的問題日益凸顯，5月，在市政管理委員會的統籌安排下，全市新增市容環境衛生監察員300人。至1987年，北京市容環境衛生監察員共增至1403名，另有7.6萬名群眾衛生監督員?？梢姡S著城市現代化建設的推進，市容監察隊伍也日益壯大。
與此同時，在城市現代化建設的過程中，市容監察也面臨著一些新情況。例如，有的區“將市容監察員分散到街道辦事處，由于沒有專業機構和專人指導和管理，問題比較多，執法不力”，而一些集中管理型的區更富有成效，“設立了市容監察站，集中管理干線和重要地區的市容衛生，有利于管理和執法”。因此，加強集中統一管理成為市容監察與執法機構調整的主要方向。1984年6月，經過實踐并結合外省市經驗，北京市環境衛生局提出“市容監察機構的設置，應建立市、區（縣）、街道辦事處（鎮）三級管理，條塊結合，以區（縣）為主的管理體制，在業務管理上實行垂直領導”。此后，北京在市級層面設“市容監察大隊”，區（縣）設“市容監察中隊”，街道辦事處（鎮）設“市容監察站”，重點大街或地區設“市容監察小隊”。上述機構的調整進一步強化了兩級政府、三級管理、各區（縣）集中統籌的城市管理格局，有利于在新形勢下進一步做好相關工作。
（三）市場化改革背景下機構調整與職能重構
隨著改革開放深入推進，城市管理機構積極推進體制改革，面向新型政、企、事關系開展機構調整。例如，1984年3月，北京市市政工程局改組為北京市市政工程總公司，同期還有相關城市管理機構改組為經濟實體。為適應城市公用事業迅速發展的需要，把物資工作搞活，更好地保證生產、基建、科研和重點工程任務的完成，北京市公用局于同年6月提出將“物資供應站”改為“材料供應公司”，實行“全民所有、集體經營、獨立核算、自負盈虧”的經營方式。在企業化改革的基礎上，城市管理機構的經營管理模式也隨之發生改變。例如，北京市市政管理委員會所屬部分局、總公司及局屬企業實行承包經營責任制，推行經理（廠長）和行政首長負責制，并系統進行優化勞動組合。與此同時，為不斷適應社會主義市場經濟要求，一些企業探索進行重組和兼并，走適度規模經營道路，北京城市管理水平也不斷提升。
在探索建立社會主義市場經濟體制的背景下，中央和地方的行政管理體制均面臨改革重塑問題。北京市市政管理委員會機構改革雖然取得了一定進展，但并不充分。1992年9月，中央決定用3年時間進行機構改革，北京則于1994年制定了黨政機構改革方案。在這次北京市黨政機構改革中，“4個政企不分的政府部門整建制轉為企業；2個政事不分的政府部門整建制轉為事業單位；11個掛局牌子的總公司全部摘掉，將代行的政府職能全部轉到政府有關部門”。就北京市市政管理委員會而言，盡管政企關系和政事關系有所突破，但其歸口管理格局在此次改革中并未發生變化，仍不能完全適應社會主義市場經濟體制變革和城市建設的要求。到20世紀90年代末，專業性公司的管理模式、運營機制在很大程度上依然是傳統型的，以產權為紐帶、資產與資本雙重運行、適應新生產關系的國有資本運營新體制還沒有建立起來。這也進一步要求北京城市管理機構加快轉變管理職能，優化組織結構、職責分工與運行機制改革，以盡快適應新形勢下城市管理的需要。
1978—1999年，社會主義現代化建設進入新時期，北京以改革總攬全局，城市建設和管理工作取得了巨大進展，如何適應快速變化的城市經濟社會結構，也是北京城市管理機構改革面臨的巨大挑戰。
橫縱拓展時期（2000—2015年）
2000年，北京市市政管理委員會歸口管理10多個局和總公司的“大市政”格局發生改變，并在此后的10余年間從部門橫向關系和市區縱向關系兩個維度進一步拓展了機構職能。
（一）機構職能從專業管理走向綜合協調管理
1998年，國務院啟動了截至當時歷次機構改革中變動最大、人員精簡最多、改革力度最大的一次機構改革，此后機構改革逐級展開。在這一輪機構改革中，北京的政府機構職能、分工、編制都做了較大幅度調整。其中，北京市市政管理委員會于2000年將環境保護、園林、綠化、郵政、電信、防震減災、公共交通等10余項職能，分別劃歸環保局、園林局、郵政局、交通局、水利局、國土資源和房屋管理局、公安局等部門。這一改革減少了專業管理職能、增強了綜合協調管理職能，奠定了城市管理機構延續至2015年的組織設置與職能分工基礎，盡管此間有一次機構更名，但變化主要體現于內設處室。此次更名是在2009年新一輪政府機構改革背景下，北京撤銷市政管理委員會，成立了市政市容管理委員會，其內設機構的調整包括：撤銷城市排水管理處、市政工程處、城市供水節水管理辦公室、停車設施管理處、城管監察協調處等，新設環境建設規劃處、城市綜合管理協調辦公室、市容環境整治處等，進一步強化了市容環境的綜合協調管理職能。
這一時期，籌辦第29屆夏季奧林匹克運動會極大地推動了北京城市管理水平提升。申奧成功后，北京市政府明確提出“抓住奧運機遇，加快城市建設，強化城市管理”。2005年底，北京專門成立了一個由中共北京市委、市政府直接領導的正局級臨時行政機構——“‘2008’環境建設指揮部辦公室”，在奧運會籌辦期間負責統一指揮、組織協調、督促落實城市環境景觀建設和市政設施建設、環境秩序整頓，在奧運會期間轉為負責指揮、協調城市運行保障工作。2010年5月，中共北京市委、市政府從鞏固奧運成果，加強環境建設統籌協調力度的角度出發，在撤銷上述機構的同時，成立了首都城市環境建設委員會，全面統籌指導、組織協調、督促落實首都城市環境建設工作，其辦公室下設于市政市容管理委員會。以奧運會為契機，北京的城市規劃、建設和管理工作得以有效統籌、高位推動，城市現代化建設步伐明顯加快。
為順應城市現代化建設的新形勢、新要求，北京不斷深化城市管理體制改革。2014年2月，習近平總書記在考察北京工作時強調：“要健全城市管理體制”；“要加快形成與世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目標、方法、模式都要現代化”。8月，中共北京市委、市政府將石景山區確定為全市唯一的城市管理體制改革試點區。試點工作圍繞兩條主線展開：一是“綜合”，成立區城市綜合管理工作委員會和區城市綜合管理委員會，兩個委員會合署辦公，作為城市管理體制改革工作實施主體，統籌領導環境保護、環境衛生、園林綠化、城管執法、水務、交通等工作；二是“下沉”，賦予街道辦事處統籌指揮權，創新常駐單位和掛牌部門制度，將大部分執法權力下放到街道社會治理綜合指揮中心，建立起“條專塊統、以塊為主”的城市管理格局。石景山區為破解“大城市病”難題、提升城市治理水平，探索出了一條城市管理體制改革的新路，也為市級城市管理機構改革奠定了基礎。
?。ǘ┏鞘泄芾砭C合執法機構持續發展壯大
基于20世紀90年代后期的改革試點經驗，北京建立起了覆蓋全市的城市管理綜合執法機構體系。進入新世紀，全國城市管理綜合執法體系進一步完善。2002年8月，國務院下發《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，指出：“實行相對集中行政處罰權的領域，是多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象的領域，目前主要是城市管理領域。”決定還明確規定了省、自治區、直轄市人民政府在城市管理領域可以集中行政處罰權的范圍。2003年1月，北京市城市管理綜合行政執法局成立，隸屬于北京市市政管理委員會，這標志著北京的城市管理執法已經形成一支相對獨立的隊伍。由此，北京城市管理執法工作完成了一次由多部門分散專業執法向單部門綜合行政執法的轉變，在全國具有示范作用。城市管理綜合執法機構在一定程度上解決了多頭執法等問題，但在實踐中也逐漸暴露出整合能力弱、協調運行不暢等弊端。為提升執法地位、理順機制，增強整合和牽動工商、交通、商務等各種城市管理資源的能力，北京市城市管理綜合行政執法局于2011年從市政市容管理委員會中剝離出來，調整為北京市政府直屬的行政機構，工作著力點由主要進行“前端執法處罰”向“規劃參與、服務設施完善配套等環節進行反饋和提出建議”轉變。在此過程中，北京城市管理領域的執法主體逐漸明確，執法地位得以提高，但城市管理僅依靠末端的執法部門還遠遠不夠，因此，北京城市管理機構在此基礎上也進行了前端治理與服務的探索。
（三）城市管理機構逐步向基層社會治理延伸
2001—2004年，北京先后召開了三次城市管理工作會議，主題主要集中于社區（街道）建設與管理。在此主題下，北京市東城區于2004年4月率先在全國首創網格化城市管理新模式，將城市管理對象精確定位到邊界清晰、無縫拼接的單元網格中，以便快速準確地發現、定位和處置城市管理有關問題。為管理、服務和保障網格化運行，該區還建立了城市管理監督中心和城市綜合管理委員會，負責指揮、調度、協調與城市管理工作有關的27個專業部門和10個街道辦事處有關單位。此后，北京各區相繼成立城市管理監督中心等機構，建立起了城市管理長效機制，促進城市管理職能由重審批、重處罰向重管理、重服務轉變。2005年7月，北京的數字化城市管理新模式開始在全國范圍推廣。從開創城市管理綜合執法模式到開創以網格化為基礎的數字化城市管理模式，北京持續在全國發揮著引領示范效應。
2012年5月，北京召開全市網格化社會服務管理體系建設推進大會，總結各試點區經驗，在全市全面推行網格化社會服務管理。這意味著網格化向民生服務傾斜，城市管理機構不僅要收集和掌握網格內人、地、物、事等基礎信息，還要以網格為依托為群眾提供零距離、精細化的服務，與基層社會治理工作相銜接。為適應這一變革，北京市東城區城市管理監督中心于2014年更名為東城區網格化服務管理中心，是區政府負責本區網格化服務管理事項監督評價與統籌協調工作的正處級行政機構。由此，北京城市管理機構的“平臺型”功能增強，進一步提升了城市管理水平。
2000—2015年，北京在城市管理綜合執法和網格化管理兩方面率先突破，城市管理機構綜合協調和基層治理能力增強。但與此同時，隨著城鎮化從高速增長階段轉入高質量發展階段，北京的城市管理工作又面臨轉型升級。
統籌管理時期（2016年至今）
2016年起，北京大力推進城市管理機構改革和城市工作體制機制創新，強化城市管理機構的統籌職能，并推進適應網格化、精細化、數字化的基層城市管理機構重塑。
（一）組建以強化統籌為導向的城市管理委員會和市級協調機構
2015年12月，中央城市工作會議指出：“我國城市發展已經進入新的發展時期”，要“統籌規劃、建設、管理三大環節”，“統籌政府、社會、市民三大主體”。2016年5月，中共北京市第十一屆委員會第十次全會提出創新城市工作體制機制，調整城市管理的部門職責，并決定新組建城市管理委員會。6月，中共北京市委、市政府出臺《關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，為新時代首都城市發展管理指明了方向和路徑。7月，北京市城市管理委員會正式掛牌成立。在保留原市政市容管理委員會職能的基礎上，北京市城市管理委員會新增的職能包括：煤、電、油等能源日常運行管理，城市河湖周邊及部分綠化帶環境衛生管理，新能源汽車充電樁（站）建設和運營管理，地下綜合管廊規劃、建設和運營管理等。以上調整加強了北京市城市管理委員會業務指導、組織協調、指揮調度、專項整治、檢查評價等職責的一體化，促進該機構在能源、市容環境、市政公用事業等方面的統籌協調作用。
與此同時，城市管理執法工作也延續了綜合管理思路，并將其納入城市管理委員會統籌管理格局。北京城市管理執法機構的調整與國家有關部門的機構變動密切相關。2016年，住房和城鄉建設部設立城市管理監督局，負責擬訂城市管理執法的政策法規，指導全國城市管理執法工作，開展城市管理執法行為監督等。在這之前，城市管理執法隊伍在國家層面是沒有主管部門的。為促進城市管理執法全面走向規范化，2017年1月，住房和城鄉建設部出臺《城市管理執法辦法》，進一步明確了城市管理的執法范圍、執法主體、執法保障、執法監督等內容。在北京，城市管理綜合行政執法局于2020年從市政府直屬機構調整為城市管理委員會管理。城市管理執法工作重新回歸部門統籌，執法機構與管理機構實現了整合，作為管理主體的城市管理委員會在綜合性、系統性、完整性上進一步強化。
此外，為加強首都現代化治理，市級議事協調機構做實做大，服務中央的功能持續強化。在成立北京市城市管理委員會的同時，“首都城市環境建設委員會”也調整為“首都城市環境建設管理委員會”，統籌范圍持續擴大，決策、協調、監督一體化的職能加強。2018年底，中共北京市委組建城市工作委員會，由市委書記任主任，市長任副主任,旨在進一步加強統籌城市規劃建設管理，強化現代化超大城市治理體系的頂層設計，推動首都城市工作新發展。隨著“大城市病”日益加重，北京大力推進“疏解非首都功能”工作。為此，習近平總書記曾明確要求：“要控制中心城區特別是中心地區建設規模和部分功能，結合功能疏解，集中力量打造城市副中心”。2019年初，中共北京市委城市副中心工作委員會、北京城市副中心管理委員會成立，并于2020年3月和2021年11月兩次承接了北京下放的部分市級行政權力。市級賦權充實了城市副中心管理體制，進一步體現了北京作為首都在新時代“主副結合”的城市管理格局。在新格局下，北京城市管理機構的設置和運行更加扁平化，橫向聯動和專項調度能力持續增強。
（二）基層城市管理機構增權擴能
中共二十大報告明確提出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式”。開創“人民城市”建設新局面，需要更加積極回應市民關切，讓廣大市民有更多獲得感。正如2014年2月習近平總書記在北京考察時所強調的：“城市管理是一門科學，需要精心打理”；“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”。為此，北京市政府工作報告已連續多年將“提高城市管理精細化水平”“完善城市基層治理體系”列為重要工作。為適應超大城市治理精細化的要求，北京城市管理機構內部設置也在不斷完善。例如，北京市城市管理委員會設置了網格化城市管理辦公室（城市管理監督指揮中心），專門負責城市管理網格化體系和信息平臺的建設、運行和日常管理，對城市管理相關問題進行任務分配、協調處理等?？梢?，隨著市民需求發展和城市功能的日益豐富，城市管理機構也不僅局限于履行對傳統意義上的物質空間、公共物品、硬件設施的管理職能，而是逐漸將社會空間、公共事務、居民關系與秩序建設也納入了關注范疇。北京城市管理機構職能不斷拓展，強化了城市管理對“人”的關注，豐富了城市管理的概念和內涵，有利于城市管理機構的進一步調整和優化。
隨著城市管理工作重心下移，基層城市管理機構權力和地位提升，以街道為主體的基層治理體系得到重塑。2019年2月，北京召開了全市街道工作會議，并于之后頒布了《關于加強新時代街道工作的意見》《北京市街道辦事處條例》，彰顯了基層工作在城市管理中的重要地位。其中，《關于加強新時代街道工作的意見》賦予街道職能部門綜合執法指揮調度權、多部門協同解決的綜合性事項統籌協調和考核督辦權等，要求“街道一般設置黨群工作、民生保障、城市管理、平安建設、社區建設、綜合保障等6個內設機構和1個街道綜合執法隊”，“建立以街道為主體、以網格為基本單元、以街巷長為統領的基層精細化管理體系”。2020年7月，北京將市、區相關部門行使的431項行政執法職權下放至街道（鄉鎮），并以其名義相對集中行使職權，街道綜合執法機構實體化建設取得了一定的進展。同時，北京還持續深化黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革，完善“接訴即辦”工作機制。相比于20世紀80年代北京市市政管理委員會首次開通運行的“群眾呼聲”電話網，“接訴即辦”所涉及的城市管理問題類型更多，應對的速度和效率也大大提高。總之，北京城市管理機構在街道層次的統籌職能強化，呈現重心下移、職能下沉、資源下放的趨勢。
2016年以來，在新時代新征程上，北京城市管理構建起綜合管理與專業管理相結合的城市管理新格局，不斷探索符合超大城市特點的創新治理之路。
結語
新中國成立以來，我國在實踐中形成了具有中國特色的城市管理體制機制，成為中國式現代化的重要組成?？傮w來看，新中國成立以來北京城市管理機構變遷主要呈現出以下三個方面的特征和趨勢：
一是改革動力從問題導向轉向頂層設計。新中國成立初期，城市管理機構主要依據城市具體問題進行設置和調整；改革開放后，城鎮化進程加速，黨和政府對行政管理體制機制進行了多次改革，以不斷適應現代化管理要求，并推動經濟社會快速發展。進入新世紀后，城鎮化上升為國家戰略，城市管理工作更加受到重視，其管理方式從運動式向常態化轉型。中共十八大以來，特別是2015年中央城市工作會議召開后，城市管理明顯強調頂層設計，更加注重城市規劃、建設和管理的統籌。
二是職能重心從物質空間建設管理轉向社會治理。新中國成立后相當長的一段時期內，存在“重建設、輕管理”的問題。城市工作從百廢待興、百業待舉的局面中起步，北京作為首都更是要確保穩定有序、率先發展，城市管理機構與城市建設機構錯綜交織。隨著城鎮化水平提高，北京城市工作逐漸向“建管并重”轉變。直到1983年北京市市政管理委員會成立，城市管理工作才相對獨立和穩定，逐步與城市建設工作分離，并且在城市發展過程中扮演越來越重要的角色。進入新世紀后，城市管理機構職能重心從物質空間建設與管理轉向服務人民群眾生活、促進人居環境質量提升，并且管理重心逐步下移，向基層社會治理延伸。隨著城市管理大數據平臺建設加快推進，城市管理網格化體系不斷健全，管理尺度由“粗”到“細”，公眾參與程度持續加深，共建共治共享的城市管理架構逐步形成。
三是統籌協調作用與首都功能持續加強。在計劃經濟體制時期，城市管理機構以集中整治與專項行動相結合的方式推進工作，并依托單位制，督促責任單位配合落實市容環境衛生有關任務。隨著社會主義市場經濟體制改革向縱深推進，城市管理執法機構從分散走向集中，體現了綜合管理的必要性和有效性。隨著具體的城市問題不斷解決，針對某一項問題而專門設立的業務機構逐漸減少，城市管理機構由專業化管理走向綜合管理，其統籌協調能力持續加強。與此同時，北京作為首都服務中央的城市定位持續強化。70余年來，首都功能與首善標準始終貫穿于北京城市管理機構的設立與運行中。中共十八大以來，尤其是2015年中央城市工作會議后，北京市城市管理委員會的組建、城市工作委員會的成立以及設立首都城市環境建設管理委員會等，進一步體現了北京作為首都的重要地位和特殊功能。
總體而言，北京城市管理機構頻繁、持續甚至往復的調整，反映了新中國成立以來北京的城市發展進程以及黨和政府對城市功能、定位認識的不斷深化。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，如何建立健全具有中國特色的城市管理體制機制，推進城市治理體系和治理能力現代化，可以不斷從城市管理的歷史中追尋成功經驗。
?。圩髡吆喗椋萏平?，法學博士，教授，中國人民大學公共管理學院；馬國棟，博士研究生，中國人民大學公共管理學院。
本文發表在《當代中國史研究》2024年第1期，注釋從略，引用請參考原文。
