制度史研究的視野、路徑與旨?xì)w
——評《當(dāng)代中國信訪制度史》
“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用的。”（《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第28頁。）制度的創(chuàng)立和發(fā)展對國家建設(shè)以及維持社會(huì)秩序具有重要意義。也正因?yàn)槿绱耍贫仁芬恢笔菤v史學(xué)者關(guān)注的一個(gè)重要研究領(lǐng)域。近年來，制度史研究的視野進(jìn)一步拓展，路徑進(jìn)一步豐富，旨?xì)w進(jìn)一步明確。學(xué)者們從關(guān)注制度本身到探索制度的具體實(shí)踐形態(tài)以及在此過程中錯(cuò)綜復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，更為深刻真實(shí)地展現(xiàn)了制度演變與實(shí)踐的邏輯理路，使制度史研究呈現(xiàn)出更為豐富、立體與動(dòng)態(tài)的面向。
信訪制度是在“了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心”（《新時(shí)代信訪工作踏上新征程》，《人民日報(bào)》2018年4月30日。）的信訪工作實(shí)踐中逐漸形成的一套較完備的制度體系，“是中國特色社會(huì)主義民主政治制度的有益補(bǔ)充”（《做好新時(shí)代信訪工作的根本遵循》，《人民日報(bào)》2018年12月28日。）。新中國成立70年來，其發(fā)展歷程積累了寶貴的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示，需要進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理和總結(jié)。中國社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國研究所吳超所著《當(dāng)代中國信訪制度史》（以下簡稱《信訪制度史》）于2019年由當(dāng)代中國出版社出版，是新中國信訪制度史研究的重要成果之一。該書是著者主持國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國信訪制度史研究”的結(jié)項(xiàng)成果，還獲得了中國社會(huì)科學(xué)院“登峰戰(zhàn)略”重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目資助。
《信訪制度史》以黨和國家中心任務(wù)的演變、社會(huì)矛盾變化與信訪工作變動(dòng)的關(guān)系作為貫穿全書的基本線索，不僅深刻總結(jié)了當(dāng)代中國信訪工作的歷程與得失，揭示了其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與趨向，有針對性地分析了關(guān)于當(dāng)代中國信訪制度存廢和如何創(chuàng)新發(fā)展的一些重大問題，并提出了相應(yīng)的對策和建議，而且體現(xiàn)了著者關(guān)于制度史的研究方法，即研究視野要展現(xiàn)歷史的整體性，研究路徑要揭示制度的邏輯性，研究旨?xì)w要突出現(xiàn)實(shí)的資鑒性。總體來講，該書不僅在推動(dòng)和加強(qiáng)信訪制度史的研究方面具有一定的學(xué)術(shù)創(chuàng)新價(jià)值，也將對推進(jìn)制度史研究、信訪制度的完善與發(fā)展有所裨益。
一、制度史研究視野要展現(xiàn)歷史的整體性
近些年，國內(nèi)學(xué)界對信訪制度的關(guān)注越來越高。既往相關(guān)研究大多從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等視角予以分析，研究了信訪制度的基本原理、制度屬性、功能定位、運(yùn)行機(jī)制和方法、程序構(gòu)建等方面的內(nèi)容。（代表性研究成果有金國華等：《信訪制度改革研究》，北京：法律出版社2007年版；張鐸：《中國信訪制度研究：公民主權(quán)與普通人政治》，北京：華夏出版社2012年版；黃靈輝等：《當(dāng)代中國信訪制度》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2014年版；等等。）但學(xué)界對信訪史研究還相對薄弱，且多為宏觀、長時(shí)段信訪史研究，對信訪制度和新中國信訪工作雖有所涉及（代表性研究成果有李秋學(xué)：《中國信訪史論》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2009年版；張宗林：《中國信訪史研究》，北京：中國民主法制出版社2012年版；王學(xué)軍：《中國當(dāng)代信訪工作制度》，北京：人民出版社2012年版；等等。），但鮮見專門研究當(dāng)代中國信訪制度史的成果。
歷史研究的優(yōu)勢恰恰是“通古今變化”，“總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，揭示歷史規(guī)律，把握歷史趨勢”。（《習(xí)近平致中國社會(huì)科學(xué)院中國歷史研究院成立的賀信》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/03/c_1123942672.htm，2019年12月12日。）作為制度史研究的重要成果，《信訪制度史》雖然研究的是當(dāng)代中國的信訪制度史，但是所展現(xiàn)的是歷史整體性的研究視野，這主要表現(xiàn)在以下兩方面：
在縱深方面，既關(guān)注1949年后人民信訪制度的演變，也兼及古代、近代信訪制度與當(dāng)代信訪制度的流變和關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)制度變遷過程的歷史貫通性、創(chuàng)新性。著者在書中開篇即對信訪制度進(jìn)行了溯源：“中國古代信訪遺產(chǎn)是中國傳統(tǒng)文化中的一部分，也是當(dāng)代中國信訪制度的文化淵源之一”，“信訪制度歷經(jīng)千年發(fā)展而從不稍輟”。（吳超：《當(dāng)代中國信訪制度史》，北京：當(dāng)代中國出版社2019年版，第17、2頁。）通過對中國信訪制度發(fā)展的縱深探究，著者明確提出中國的當(dāng)代信訪制度源于古代的擊鼓鳴冤、攔路喊冤、告御狀等申訴制度；而新民主主義革命時(shí)期人民信訪工作的萌芽與基本理念的形成，則為新中國人民信訪制度的創(chuàng)建奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)并提供了重要制度資源；接著，著者系統(tǒng)梳理了當(dāng)代中國信訪制度建立、發(fā)展和完善的歷程。
在橫向方面，《信訪制度史》用比較研究的方法，對我國國情和國外公民申訴等制度進(jìn)行了理性而深刻的辨析，堅(jiān)定了中國特色信訪制度的制度自信。著者在書中立足信訪制度發(fā)展的時(shí)代背景，對信訪制度發(fā)展的特點(diǎn)、爭議和得失做了客觀地分析和評價(jià)，提出了對策和建議；分析了北歐的申訴專員制度、德國的請?jiān)钢贫群腿毡镜男姓徽勚贫鹊葒庀嚓P(guān)制度，得出了這些制度與中國信訪制度相比僅形式相似，在規(guī)范和功能上存在明顯差異的結(jié)論。這些論述既是對以往相關(guān)研究中爭論和不足的回應(yīng)，也是對研究的深化和補(bǔ)充。
著者正是在這種“大歷史”的宏觀視野下，從縱橫兩個(gè)方面分析當(dāng)代中國信訪制度的產(chǎn)生、演變及西方政治社會(huì)制度與我國的差異與借鑒，進(jìn)而探尋我國信訪制度改革的一般規(guī)律，并見微知著地洞察我國政治體制改革的普遍規(guī)律性。因此，《信訪制度史》在某種程度上實(shí)現(xiàn)了著者的期待，即“只有理清信訪制度產(chǎn)生的原因及歷史變遷的根本規(guī)律，才有可能進(jìn)一步深入探討當(dāng)代信訪制度的發(fā)展方向和改革路徑”（吳超：《當(dāng)代中國信訪制度史》，北京：當(dāng)代中國出版社2019年版，第14頁。）。
二、制度史研究路徑要揭示制度的邏輯性
制度史研究的對象是制度，研究基本路徑就是要揭示其歷史發(fā)展的邏輯性。而這種邏輯性，最具象地體現(xiàn)在關(guān)于制度發(fā)展的歷史分期上。
歷史分期是“對已經(jīng)逝去的人類生活或活動(dòng)作一個(gè)概要的區(qū)分，劃出若干個(gè)大的階段并提出劃分的標(biāo)準(zhǔn)”，是歷史理論的重要內(nèi)容之一，體現(xiàn)了歷史發(fā)展的邏輯性和規(guī)律性，為準(zhǔn)確定位以往的歷史、科學(xué)預(yù)見未來提供意義重大的方法論。史學(xué)研究的分期是從史實(shí)出發(fā)，往往以顯著的歷史事件作為標(biāo)志對歷史做具體的階段劃分。（莊國雄等：《歷史哲學(xué)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第144、155、164頁。）
歷史分期向來容易引起爭論，信訪制度史也不例外。著者曾在《中國當(dāng)代信訪史基本問題探討》一文中對信訪史分期問題進(jìn)行了清晰闡述，并將當(dāng)代中國信訪制度發(fā)展史劃分為6個(gè)時(shí)期。（吳超：《中國當(dāng)代信訪史基本問題探討》，《當(dāng)代中國史研究》2011年第1期。）而著者在《信訪制度史》中立足于新中國發(fā)展歷程的若干重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，沒有照搬國史學(xué)界對當(dāng)代中國史的分期方法，而是根據(jù)信訪制度自身發(fā)展變化的實(shí)際情況，進(jìn)一步發(fā)展了自己的認(rèn)識(shí)，將當(dāng)代中國信訪制度史劃分為8個(gè)歷史時(shí)期，即信訪制度的創(chuàng)建、探索、挫折、重塑以及法制、爭議、創(chuàng)新和法治時(shí)期，體現(xiàn)了著者不斷發(fā)展的學(xué)術(shù)思考。正如著者所表明的：當(dāng)代中國信訪史是沒有時(shí)間下限、仍在不斷發(fā)展的歷史。隨著研究的不斷推進(jìn)，對信訪史分期的認(rèn)識(shí)和理解必將不斷深化，對信訪史的分期問題只能繼續(xù)做動(dòng)態(tài)性的研究，加之信訪工作和信訪制度是隨著國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展而演變的，因此，在發(fā)展歷程的分期上，要根據(jù)不同歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況和黨的中心工作不同，社會(huì)矛盾不同以及每個(gè)時(shí)期信訪制度自身主要任務(wù)和職能等發(fā)展特點(diǎn)的不同進(jìn)行劃分。
著者在對當(dāng)代中國信訪制度8個(gè)歷史時(shí)期的分析中，基于對新中國70年來中央、部委、地方等各類文件、材料及相關(guān)研究的系統(tǒng)整理、歸納和考證，梳理出能夠體現(xiàn)當(dāng)代中國信訪制度史分期的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，以反映其歷史的邏輯性。如著者在書中提道：1951年6月7日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，為信訪制度在全國的建立和發(fā)展起到了決定性和示范性作用，是我國信訪工作制度化的起點(diǎn)。1957年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，標(biāo)志著現(xiàn)代信訪制度正式形成。改革開放之后，1995年《信訪條例》的頒布和2005年的修訂，促使信訪制度建設(shè)進(jìn)入依法治理與制度創(chuàng)新的全新時(shí)期。2007年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》的下發(fā)和第六次全國信訪工作會(huì)議的召開，進(jìn)一步為信訪工作指明了發(fā)展方向。2014年，中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，為信訪制度的法制化建設(shè)指明了方向。2017年9月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪法治化建設(shè)的意見》，對加強(qiáng)信訪法治化建設(shè)做出了具體部署。（吳超：《當(dāng)代中國信訪制度史》，北京：當(dāng)代中國出版社2019年版，第43—45、142—143、170、221、238、212頁。）
三、制度史研究旨?xì)w要突出現(xiàn)實(shí)的資鑒性
資鑒當(dāng)世是新中國史研究的一項(xiàng)重要功能，這不僅由其學(xué)科特性所決定，更是國家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的需要。信訪制度史涉及政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等諸多方面，其研究具有更加鮮明的現(xiàn)實(shí)資鑒性。
著者在闡述選擇信訪制度作為研究對象的緣起時(shí)，除強(qiáng)調(diào)了其學(xué)理意義，更強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)信訪制度史研究的現(xiàn)實(shí)意義，就是有助于凝心聚力、服務(wù)大局，“有助于把握社會(huì)主要矛盾變化對信訪工作的新要求，為信訪制度改革奠定系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)，為我國的信訪學(xué)研究積累智力成果和知識(shí)沉淀，為開創(chuàng)信訪工作新時(shí)代提供歷史借鑒和智力支持”。（吳超：《當(dāng)代中國信訪制度史》，北京：當(dāng)代中國出版社2019年版，第6頁。）著者在把握歷史節(jié)點(diǎn)、全面系統(tǒng)梳理當(dāng)代中國信訪制度發(fā)展脈絡(luò)的過程中，尤其注重總結(jié)信訪制度發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，分析探討現(xiàn)階段信訪制度存在的合理性，突出問題意識(shí)，進(jìn)而系統(tǒng)闡釋了全面深化信訪制度改革的路徑。這是《信訪制度史》的鮮明特征之一。
信訪制度的存廢一度成為爭論的焦點(diǎn)。這不僅是一個(gè)十分重要的學(xué)理問題，而且是一個(gè)十分重要和嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題，需要?dú)v史學(xué)者運(yùn)用歷史思維、歷史智慧予以解答。著者對此進(jìn)行了正面回應(yīng)，認(rèn)為信訪制度還要長期存在是由于包括法律依據(jù)、社會(huì)轉(zhuǎn)型、信訪功能、社會(huì)心理等傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的諸多綜合因素造成的。隨著國家民主與法制建設(shè)日趨完善，民眾民主權(quán)利的行使和民意表達(dá)的渠道將更加暢通，政府的行為會(huì)受到更多的監(jiān)督和制約，信訪制度的功能特別是化解社會(huì)矛盾、提供國家救濟(jì)的功能在某種程度上依然要發(fā)揮重要作用。
《信訪制度史》最后一章是對中國信訪制度發(fā)展的展望。著者認(rèn)為：“信訪制度近70年的發(fā)展史，是一部積極探索、規(guī)范操作，逐步走上制度化、規(guī)范化、法治化建設(shè)的歷史。”當(dāng)前信訪問題突出，這是帶有全局性的問題，是與我國社會(huì)大變革、大轉(zhuǎn)型進(jìn)程相伴隨的特有現(xiàn)象，有著鮮明的時(shí)代性和階段性特征。（吳超：《當(dāng)代中國信訪制度史》，北京：當(dāng)代中國出版社2019年版，第235、254頁。）著者提出了根本解決信訪問題、化解矛盾糾紛的路徑：一方面應(yīng)從深化信訪制度改革入手，走法治化道路；另一方面要以人民為中心，在構(gòu)建和諧社會(huì)和改革創(chuàng)新社會(huì)治理中，徹底消除信訪問題產(chǎn)生的根源，才有可能從根本上解決信訪問題。著者還對如何深化信訪制度改革提出了建議，即在社會(huì)轉(zhuǎn)型、矛盾多發(fā)的形勢下，信訪工作是關(guān)系全局、牽涉各方的工作；在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，做好信訪工作，進(jìn)一步完善信訪制度，必須站在黨和國家工作全局的高度，把信訪工作納入和諧社會(huì)建設(shè)的總體目標(biāo)之中，把信訪工作放在中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的進(jìn)程當(dāng)中去認(rèn)識(shí)、去思考、去謀劃，深化信訪制度改革，為決勝全面建成小康社會(huì)提供良好的社會(huì)環(huán)境保障。
《信訪制度史》用聯(lián)系、比較、發(fā)展的眼光審視歷史，系統(tǒng)梳理了新中國70年來信訪制度的發(fā)展演變歷程，揭示了經(jīng)驗(yàn)、啟示與趨向，是一部凝結(jié)著者對制度史研究視野、路徑與旨?xì)w深刻思考的力作，為制度史研究領(lǐng)域的拓展做出了寶貴的探索。誠然，《信訪制度史》還有一些可以進(jìn)一步完善、提升之處，如對相關(guān)論點(diǎn)的表述和論證尚有進(jìn)一步推敲、斟酌的必要，對典型案例的分析也有進(jìn)一步拓展、深化的空間，在資料運(yùn)用上也需要加強(qiáng)補(bǔ)充檔案資料和口述史資料的論證，等等。
就歷史研究本身而言，作為研究對象的信訪制度仍是在不斷發(fā)展和完善的。2019年10月召開的中共十九屆四中全會(huì)提出要“完善信訪制度”，“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾的有效機(jī)制”。（《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日。）信訪制度史研究自然也需要不斷發(fā)展、不斷深化。我們期待包括著者在內(nèi)的更多的歷史學(xué)者進(jìn)一步發(fā)掘制度史，尤其是當(dāng)代中國制度史領(lǐng)域的“寶礦”，推出更多精品力作，為新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)更多的歷史智慧。
［作者簡介］鄭清坡，歷史學(xué)博士，教授，河北大學(xué)歷史學(xué)院，071002；賈楠，碩士研究生，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)（中國社會(huì)科學(xué)院研究生院），102488。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國史研究》2020年第1期。
［責(zé)任編輯：周進(jìn)］
