［摘要］鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染治理是中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要組成部分，廣東順德又因其特殊性成為全國治理的典范。20世紀(jì)70年代末，由于社隊(duì)企業(yè)快速增長與環(huán)保治理滯后，出現(xiàn)了局部污染爆發(fā)并呈現(xiàn)擴(kuò)散蔓延態(tài)勢；1981年，設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，率先將征收排污費(fèi)、“三同時”及環(huán)保審批等環(huán)境管理措施引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)領(lǐng)域，為全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染治理和國家環(huán)保政策設(shè)計(jì)積累了有益經(jīng)驗(yàn)；1984年以后，以制度賦權(quán)和政策創(chuàng)新破解布局無序、資金短缺、技術(shù)落后等共性難題，構(gòu)建了“制度規(guī)制”和“政策扶持”并重的綜合治理框架。在政策引導(dǎo)及市場競爭驅(qū)動下，“順德模式”下的骨干企業(yè)依托資金與技術(shù)優(yōu)勢，以設(shè)備技術(shù)升級為主要路徑響應(yīng)治理。同時，民眾環(huán)保意識不斷提升、基層監(jiān)督力量不斷增強(qiáng)等，最終促成了“政府主導(dǎo)—企業(yè)響應(yīng)—民眾監(jiān)督”的多元共治格局。
［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；廣東順德；工業(yè)污染；環(huán)境保護(hù)；改革開放
［作者簡介］覃鴻芬，博士研究生，山東大學(xué)歷史學(xué)院。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起被視為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國農(nóng)民的又一偉大創(chuàng)造。對此，學(xué)界圍繞其動力機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度、發(fā)展模式、發(fā)展歷程等開展研究，取得了豐碩成果，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染問題及其治理實(shí)踐卻長期被忽視。近年來，當(dāng)代中國環(huán)境保護(hù)史研究日漸興起，但對數(shù)量龐大、分布廣泛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所致區(qū)域性、累積性污染及地方治理經(jīng)驗(yàn)等缺乏考察和總結(jié)。有學(xué)者提出，環(huán)保意識覺醒與治理實(shí)踐發(fā)軔的當(dāng)代環(huán)境保護(hù)史是亟待深化的課題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染治理研究正是該課題的重要內(nèi)容之一。
廣東順德因其特殊性而成為探討上述議題的典型案例。其不僅是改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的先行區(qū)域，也是工業(yè)污染防治的全國范本。順德地處珠江三角洲腹地，接壤廣州、毗鄰港澳，盛產(chǎn)桑蠶、甘蔗和塘魚，具有深厚的工商業(yè)傳統(tǒng)。至20世紀(jì)70年代末，順德社隊(duì)企業(yè)已初具規(guī)模，到1984年便形成了以鎮(zhèn)辦集體工業(yè)企業(yè)為主的“順德模式”。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，“順德模式”被費(fèi)孝通譽(yù)為珠江三角洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“后續(xù)狀態(tài)”。此后，順德經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平持續(xù)提升，在2006年成為全國首個地區(qū)生產(chǎn)總值突破千億元的縣（市、區(qū)） ，在2021年躍升為首個萬億工業(yè)強(qiáng)區(qū)。順德在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中逐步構(gòu)建起行之有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治體系，并得到廣泛認(rèn)可。例如，1992年5月，《人民日報》刊發(fā)文章，高度肯定順德“已經(jīng)形成了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢”，時任國家環(huán)境保護(hù)局局長曲格平則稱其經(jīng)驗(yàn)“適合全國”。
一、地方工業(yè)擴(kuò)張與污染加劇
20世紀(jì)70年代初，工業(yè)“三廢”（廢渣、廢水、廢氣）污染問題引起黨和政府的高度關(guān)注。1973年8月，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，確定了第一個環(huán)境保護(hù)工作方針，即“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”；制定了工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)，提出了防治污染措施必須與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)的“三同時”原則。隨即，廣東響應(yīng)中央部署，著手設(shè)立省、市兩級環(huán)保機(jī)構(gòu)并部署污染調(diào)查。然而，此階段環(huán)保工作仍集中于省、市層面，縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍尚未建立，基層環(huán)保工作幾乎處于空白狀態(tài)。
（一）水污染問題凸顯和治理缺位
雖然環(huán)境污染的治理體系尚未延伸至縣級，但在廣東省和佛山地區(qū)的部署下，順德的衛(wèi)生防疫站開展了水質(zhì)及工業(yè)衛(wèi)生調(diào)查。調(diào)查結(jié)果令人擔(dān)憂，隨著地方工業(yè)增長，污染物排放增多，河道水質(zhì)持續(xù)惡化：1973年起，流經(jīng)縣城的大良河的有機(jī)物、氰化物及重金屬等濃度逐年攀升，枯水期和關(guān)閘期尤為嚴(yán)重。 1976年氰化物濃度驟升至嚴(yán)重程度，1977年河水“變色、變味、河中魚蝦死亡”成為常態(tài)。同期，容奇德勝河、桂洲鎮(zhèn)等多地的水質(zhì)亦呈現(xiàn)惡化之勢。1976年德勝河水檢測出氰化物、硫化物等有毒物質(zhì)，桂洲鎮(zhèn)河水污染嚴(yán)重，被判定為“不宜作長期飲用水源”。
水質(zhì)惡化的根源直指同期工業(yè)的粗放式增長。例如，大良河沿岸“工廠大多是因陋就簡，土機(jī)上馬……更談不上有對三廢處理的技術(shù)措施和設(shè)備”。桂洲鎮(zhèn)河涌與德勝河沿岸則形成線性污染帶，污水均未經(jīng)處理直接排放。衛(wèi)生防疫部門雖展開污染調(diào)查并呼吁在“黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，召集有關(guān)部門認(rèn)真研究……治理工業(yè)三廢”，“加強(qiáng)對工廠三廢的衛(wèi)生管理”，但在縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)缺失、治理機(jī)制幾近空白的條件下，所提應(yīng)對措施只限于另覓水源、開挖水井。
（二）社隊(duì)工業(yè)粗放式增長及污染蔓延
除治理主體缺失外，社隊(duì)企業(yè)快速擴(kuò)張及污染物排放劇增是順德環(huán)境污染加劇的直接原因。
1970年，國務(wù)院召開北方地區(qū)農(nóng)業(yè)會議，提出要通過提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平來改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后的局面。1971年，國務(wù)院專門召開農(nóng)業(yè)機(jī)械化會議，鼓勵各地大力“發(fā)展以原材料生產(chǎn)為主的‘五小’工業(yè)（指小鋼鐵、小煤窯、小水電、小機(jī)械修造、小水泥、小化肥等工業(yè)，實(shí)際上不止五種），為加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化建立重要的物質(zhì)基礎(chǔ)”。會后，全國不少地區(qū)（包括順德在內(nèi)）的社隊(duì)企業(yè)都有了較大發(fā)展。1975年，中共廣東省委確立“圍繞農(nóng)業(yè)辦企業(yè)，辦好企業(yè)促農(nóng)業(yè)”方針。對此，順德抓住政策機(jī)遇，相繼興辦機(jī)械、機(jī)電、塑料、化工、電鍍、五金和建材等企業(yè)，社隊(duì)工業(yè)呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。截至1978年，順德的地區(qū)總產(chǎn)值達(dá)2.16億元，較1975年增長了151%，成功躋身佛山地區(qū)社隊(duì)企業(yè)的第一梯隊(duì)。社隊(duì)企業(yè)快速發(fā)展隨即帶來較為嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。尤其是在缺乏環(huán)保約束的情況下，即使規(guī)模相對較大的鎮(zhèn)辦企業(yè)也缺乏必要的工業(yè)“三廢”治理手段和衛(wèi)生防護(hù)措施。以大良橡膠廠為例，據(jù)1975年的調(diào)查顯示，廠內(nèi)空氣中汽油、苯含量遠(yuǎn)超國家標(biāo)準(zhǔn)，工人面臨神經(jīng)衰弱、麻痹、貧血等職業(yè)病風(fēng)險，但防疫站僅提出汽油缸加蓋、改善通風(fēng)、注意個人衛(wèi)生和安排定期體檢等基礎(chǔ)性衛(wèi)生建議。相比之下，種類龐雜、數(shù)量眾多、分布廣泛且規(guī)模更小的隊(duì)辦企業(yè)，污染形勢更加嚴(yán)峻。總體來看，此時順德地區(qū)社隊(duì)企業(yè)的污染主要為煤煙污染和水污染，并呈現(xiàn)由點(diǎn)狀分布向帶狀擴(kuò)散、由帶狀擴(kuò)散向區(qū)域蔓延的態(tài)勢。
一方面是煤煙污染。1978年秋，順德的工業(yè)“三廢”問題已較為普遍，其中尤以磚瓦廠排放的煤煙污染最為突出。1979—1980年，全縣發(fā)生大面積死蠶現(xiàn)象，僅1980年7—9月養(yǎng)蠶業(yè)就較上年減收205.55萬元。經(jīng)省、地區(qū)調(diào)查證實(shí)，煤煙中的氟化物沉積于桑葉表面，超過閾值即抑制蠶體發(fā)育甚至導(dǎo)致死亡。煤煙污染引發(fā)養(yǎng)蠶業(yè)全面衰退，桑葉減產(chǎn)、蠶體中毒、倒掉蠶種及停養(yǎng)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，磚瓦廠密集區(qū)這種情況尤甚。1981—1982年，該縣羅沙大隊(duì)高產(chǎn)桑地退化為低產(chǎn)地，天連大隊(duì)產(chǎn)繭量下降了17%—35%，平步大隊(duì)“顆蠶無收”。煤煙污染蔓延使農(nóng)民種桑養(yǎng)蠶的積極性持續(xù)低迷，即便黨和政府采取思想教育、價格補(bǔ)貼等舉措亦難挽頹勢。順德養(yǎng)蠶業(yè)的衰退正是社隊(duì)企業(yè)污染環(huán)境的典型案例。
另一方面是水污染。電鍍廢水含高濃度鹽酸、氰化物、漂白粉及重金屬，對水源安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是塘魚養(yǎng)殖業(yè)及民眾健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅。據(jù)調(diào)查，1981年順德有50余家電鍍廠分布于城鄉(xiāng)，容奇鎮(zhèn)2家電鍍廠“嚴(yán)重影響居民生活水源”，桂洲公社的11家電鍍廠污染著周邊魚塘、蔗地、桑地、菜地和地下水。嚴(yán)重時還會導(dǎo)致魚類中毒死亡、草樹枯死以及農(nóng)產(chǎn)品無法食用。例如，1982年勒流大隊(duì)電鍍廠排放廢液致大面積水體無法飲用及大量魚類死亡，陳村仙沖電鍍廠“周圍樹木和草干枯死亡”。水污染具有一定的擴(kuò)散性、長期性，對順德的環(huán)境破壞較大，嚴(yán)重影響著當(dāng)?shù)孛癖姷娜粘Ｉ睢?/p>
如上所述，社隊(duì)企業(yè)的工業(yè)污染不僅破壞著當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，更直接威脅著民眾的日常生活和身體健康，使廠群、廠隊(duì)關(guān)系日趨緊張。例如，沖鶴化工廠的硫酸霧導(dǎo)致附近居民流淚、咽干、鼻干甚至引發(fā)支氣管炎和肺水腫，致使民眾與污染企業(yè)等產(chǎn)生了一些矛盾。因此，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，成為順德亟待破解的重要課題。
二、治理體系的構(gòu)建和初步治理
1979年9月，五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，明確要求全國各級政府根據(jù)需要設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)。 1981年2月，《國務(wù)院關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“各城市和工業(yè)集中的地區(qū)，要對環(huán)境污染源進(jìn)行調(diào)查分析，按照輕重緩急，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行治理。”由此，包括順德在內(nèi)的整個廣東環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段，建立縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的環(huán)保制度也成為順德應(yīng)對社隊(duì)企業(yè)環(huán)境污染的當(dāng)務(wù)之急。
（一）體制和管理制度的創(chuàng)設(shè)
1981年4月，順德縣環(huán)境保護(hù)辦公室成立，下設(shè)環(huán)保監(jiān)測站，標(biāo)志著當(dāng)?shù)丨h(huán)保工作的正式啟動。6月17日，縣人民政府頒布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)定》，提出了明確的治理思路和工作框架：建立環(huán)保機(jī)構(gòu)和治理網(wǎng)絡(luò)，將環(huán)保納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，綜合運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)等手段強(qiáng)化環(huán)境管理，并大力開展環(huán)保宣傳教育。為進(jìn)一步推動政策落地，縣人民政府于23日召開環(huán)保工作會議，部署各公社、單位組建環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組并配備專（兼）職環(huán)保員。至當(dāng)年底，全縣初步組建了含43個環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和32個專職監(jiān)測員的環(huán)保隊(duì)伍。在此過程中，順德率先將環(huán)境管理延伸至社隊(duì)企業(yè)領(lǐng)域。在無經(jīng)驗(yàn)可循的情況下，順德借鑒國營工業(yè)企業(yè)的環(huán)境管理要求和經(jīng)驗(yàn)，將征收排污費(fèi)、“三同時”及環(huán)保審批靈活移植至社隊(duì)企業(yè)，開創(chuàng)性搭建了社隊(duì)企業(yè)環(huán)境管理體系。
一方面，順德建立了以征收超標(biāo)排污費(fèi)為核心的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制。例如，1981年6—7月，根據(jù)《廣東省排污超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)暫行規(guī)定》制定并頒布了當(dāng)?shù)氐氖召M(fèi)條例及配套細(xì)則等，通過設(shè)立滯納金制度和劃賬通知制度，強(qiáng)化了政策的執(zhí)行力與威懾力。12月，當(dāng)?shù)剡M(jìn)一步制定了排污費(fèi)的使用管理辦法，明確排污費(fèi)由縣級統(tǒng)籌，專款專用，通過無償補(bǔ)助、低息貸款等支持企業(yè)治理，并提取5%—10%用于科研監(jiān)測和制度執(zhí)行，從而形成“以收促治”的政策閉環(huán)。另一方面，順德還建立了以“三同時”和環(huán)保審批為核心的源頭預(yù)防機(jī)制。同年6月，依據(jù)國務(wù)院《決定》精神，順德要求所有項(xiàng)目必須執(zhí)行“三同時”和環(huán)保審批：環(huán)保設(shè)施須納入主體設(shè)計(jì)并經(jīng)過環(huán)保審批方可動工；未經(jīng)環(huán)保審批不予辦理工商執(zhí)照、銀行開戶撥款、基建手續(xù)等；竣工后須經(jīng)環(huán)保等部門聯(lián)合驗(yàn)收，違規(guī)投產(chǎn)者依法追責(zé)。 1983年，當(dāng)?shù)剡M(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保審批制度，規(guī)定新建、改建、擴(kuò)建企業(yè)必須提交“環(huán)境影響報告書”，詳細(xì)說明選址、周圍環(huán)境、工藝流程、工業(yè)“三廢”排放及處理措施等內(nèi)容，從而提升了環(huán)保審批的前置性與科學(xué)性。
（二）初步治理的成效
在中共順德縣委、縣政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，基于相關(guān)政策和制度，全縣的社隊(duì)企業(yè)環(huán)境污染治理取得了一定成效。
“以收促治”效果明顯 順德的排污費(fèi)征收以社隊(duì)企業(yè)中的電鍍業(yè)為試點(diǎn)，至1982年9月，全縣累計(jì)實(shí)際征收超70萬元，其中42.38%用于企業(yè)的環(huán)境污染治理補(bǔ)貼，16.64%用于購置監(jiān)測儀器，另減免15萬余元支持企業(yè)開展相應(yīng)環(huán)境污染治理工作。此舉既初步推動了企業(yè)治理，又實(shí)現(xiàn)了縣級監(jiān)測能力從無到有的突破。至1983年底，排污費(fèi)征收由試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面鋪開，通過核定征收、耗煤量折算等辦法將磚窯、飲食、有機(jī)玻璃等暫難測定的行業(yè)納入管理范圍。此外，“三同時”和環(huán)保審批制度亦逐步推行，全縣基本停止批辦電鍍、造紙、化工、漂染等重污染項(xiàng)目。同年獲批項(xiàng)目中無污染企業(yè)占87%，初步遏制了高污染項(xiàng)目的無序擴(kuò)張。
源頭治理快速推進(jìn) 如前所述，電鍍業(yè)因企業(yè)數(shù)量多、污染重、民眾反映強(qiáng)烈而成為重點(diǎn)整治行業(yè)，其治理實(shí)踐集中體現(xiàn)了順德污染治理初期的路徑和特征。在此過程中，源頭治理被提到前所未有的高度。除提高電鍍業(yè)的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外，順德還注重給相關(guān)企業(yè)提供相應(yīng)支持以助推治理落地。如面對企業(yè)缺乏治理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的難題，各公社環(huán)保小組聯(lián)合工交系統(tǒng)組織企業(yè)赴外地考察學(xué)習(xí)。同時，縣環(huán)境保護(hù)辦公室也會派遣技術(shù)人員協(xié)助制定整治方案，委托研發(fā)排污處理設(shè)備，適時召開行業(yè)現(xiàn)場會推廣治理經(jīng)驗(yàn)。為實(shí)現(xiàn)限期治理，強(qiáng)化監(jiān)管與行政懲戒，對拒不治理甚至偷排造成嚴(yán)重污染的企業(yè)，環(huán)保部門還會依法處以警告、通報批評、責(zé)令停產(chǎn)整治、罰款、追責(zé)企業(yè)負(fù)責(zé)人直至吊銷執(zhí)照等處罰。 1983年3月，縣環(huán)境保護(hù)辦公室下達(dá)限期治理通知，7月，對治理不力者實(shí)行關(guān)停、停產(chǎn)治理和限期整改的處罰。在多重措施推動下，社隊(duì)企業(yè)由質(zhì)疑、抵觸轉(zhuǎn)向配合治理乃至主動治理。例如，陳村公社的電鍍廠陸續(xù)修建了廢水處理池并學(xué)習(xí)了處理技術(shù)。至1982年下半年，超過80%的電鍍廠投入治理，部分企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，行業(yè)污染負(fù)荷有所緩解。在電鍍業(yè)污染源治理的帶動下，其他污染源亦得以初步整治。例如，沖鶴化工廠消除了酸霧污染，勒流造紙廠改善了造紙黑液和硫化氣體污染的情況。
實(shí)踐證明，在地方財(cái)政難以大量投入治理資金的條件下，通過設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)、建立環(huán)保隊(duì)伍、創(chuàng)新環(huán)境管理和依靠企業(yè)自身力量開展污染治理，是防治社隊(duì)企業(yè)環(huán)境污染的可行路徑和現(xiàn)實(shí)選擇。順德在保持社隊(duì)企業(yè)快速增長的同時，初步遏制了環(huán)境惡化趨勢。1983年，全縣公社、大隊(duì)兩級企業(yè)總收入6.23億元，較1982年增長了21%，而全縣40%水域水質(zhì)也有了明顯改善。順德的開創(chuàng)性探索和先行實(shí)踐獲得了中央的高度認(rèn)可，其社隊(duì)企業(yè)的環(huán)境污染治理也由地方實(shí)踐上升為國家政策，在全國產(chǎn)生了重要的示范效應(yīng)。例如，1982年曲格平在順德考察后對其給予了高度評價，1983年6月全國縣（區(qū)）環(huán)境保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)交流會在順德召開，全面總結(jié)推廣了該縣經(jīng)驗(yàn)，會后向國務(wù)院提交了經(jīng)驗(yàn)報告，國務(wù)院給予充分肯定，并以此為基礎(chǔ)，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》。年末，時任國務(wù)院副總理李鵬在第二次全國環(huán)境保護(hù)會議上高度肯定了順德經(jīng)驗(yàn)：“廣東省順德縣保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)就很好，由于全面規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，保護(hù)生態(tài)，結(jié)果農(nóng)業(yè)發(fā)展了，農(nóng)民收入提高了，環(huán)境污染也得到了控制。城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部在那里召開了經(jīng)驗(yàn)交流會，大家評價都很高。這個路子對頭，希望各地都要這樣做。” 1983—1986年，全國超5000人次赴順德考察學(xué)習(xí)，順德經(jīng)驗(yàn)得到了較為廣泛的傳播。
然而，在看到順德社隊(duì)企業(yè)環(huán)境污染治理取得成績的同時，也需要關(guān)注到其局限性。就全國層面來看，雖然中央將環(huán)境管理視為“控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境污染的最現(xiàn)實(shí)、最有效的手段”予以推廣，但直到1985年絕大多數(shù)縣、鎮(zhèn)的環(huán)保工作仍處于無人負(fù)責(zé)的狀況。就順德自身層面來看，其亦面臨多重治理困境。一方面，環(huán)境管理制度執(zhí)行遭遇認(rèn)知偏差與弱化。如仍有部分企業(yè)與主管部門認(rèn)為環(huán)保工作“多此一舉”“沒有用”。另一方面，企業(yè)治理意識和治理能力仍較薄弱，治理流于被動應(yīng)對和短期治理。而且，在環(huán)境污染治理過程中又有新的問題產(chǎn)生，如廣大農(nóng)村的煤煙污染尚未得到有效控制，新的污染源又不斷涌現(xiàn)，1982—1983年順德平均每年因污染事故直接損失達(dá)400萬元，生態(tài)破壞損失更是高達(dá)1億多元。因此，在環(huán)境管理的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索系統(tǒng)性治理方案成為順德乃至全國環(huán)保工作深入發(fā)展的關(guān)鍵議題。
三、政府主導(dǎo)下的綜合治理
國家環(huán)保政策的完善為順德環(huán)保工作的進(jìn)一步深化提供了契機(jī)與制度支撐。1983年底至1984年初，第二次全國環(huán)境保護(hù)會議明確提出將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策。 1984年4月，社隊(duì)企業(yè)正式更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。9月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》 明確涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染問題的治理。對此，順德以機(jī)構(gòu)升格與制度賦權(quán)為突破口，構(gòu)建了“制度規(guī)制”和“政策扶持”并重的綜合治理框架。同時，以集體工業(yè)企業(yè)為主的“順德模式”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境污染治理創(chuàng)造了重要條件，加之民眾的環(huán)保意識和政策認(rèn)知提升，社會監(jiān)督力量形成并不斷增強(qiáng)，政府、企業(yè)及民眾三方形成了新的治理合力。
（一）“規(guī)制與扶持”并重的綜合治理框架
為適應(yīng)環(huán)保工作需要，1984年4月，順德在機(jī)構(gòu)改革中將縣經(jīng)濟(jì)委員會管轄的環(huán)境保護(hù)辦公室升格為縣政府直屬的環(huán)境保護(hù)局，下設(shè)6個職能股室；6月，縣環(huán)境保護(hù)委員會成立，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)保事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，各鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)境保護(hù)辦公室，推進(jìn)“縣—鎮(zhèn)—村企”三級治理，當(dāng)年專（兼）職環(huán)保人員就達(dá)1135人。這一變革顯著提升了環(huán)保部門的決策話語權(quán)和政策執(zhí)行力，環(huán)保事務(wù)得以納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的更高決策層面，環(huán)保網(wǎng)絡(luò)和環(huán)保隊(duì)伍的強(qiáng)化使得環(huán)境管理和監(jiān)督力量大大增強(qiáng)。這與同時期其他地方環(huán)保機(jī)構(gòu)遭遇“降格”“減員”形成鮮明對比。1982年以后，一些地方將原直屬政府管轄、獨(dú)立行使管理權(quán)的環(huán)境保護(hù)局并入城鄉(xiāng)建設(shè)部門，使本就脆弱的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步弱化。調(diào)查顯示，至1989年仍有不少縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)仍隸屬建設(shè)委員會。
在體制升格和制度賦權(quán)的基礎(chǔ)上，針對布局無序、治理能力和環(huán)保意識薄弱等共性難題，順德縣環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合多部門創(chuàng)新實(shí)施多元政策，搭建了“規(guī)制和扶持”并重、相互支撐的綜合治理框架。
以規(guī)劃引導(dǎo)、審批管控共同推進(jìn)污染的集中治理 1984年1月，根據(jù)中央政策精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，《順德縣環(huán)境保護(hù)“七五”規(guī)劃（1986—1990年）》正式公布。在此規(guī)劃指導(dǎo)下，環(huán)保部門在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的任務(wù)和地位進(jìn)一步明確，各區(qū)鎮(zhèn)結(jié)合各自實(shí)際也編制了相應(yīng)的環(huán)保規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，同時按“四離一放”建設(shè)工業(yè)區(qū)，推動了新老企業(yè)都向工業(yè)區(qū)集中，并在1986年初步形成了若干工業(yè)群。至1990年已建成30個區(qū)級工業(yè)區(qū)，1991年46個管理區(qū)完成工業(yè)區(qū)規(guī)劃。此外，順德也強(qiáng)化了環(huán)保審批嚴(yán)控企業(yè)準(zhǔn)入與選址。例如，1985年6月，順德成立了審批企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)組，從經(jīng)濟(jì)效益、能源消耗、行業(yè)布局等多維度審查重大投資項(xiàng)目。此后，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局從無序散亂走向集聚集中，為環(huán)境污染的區(qū)域集中整治奠定了重要基礎(chǔ)，其做法和經(jīng)驗(yàn)被《中國環(huán)境年鑒（1990）》 收錄，從而得到了進(jìn)一步推廣，為全國其他地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境污染治理提供了重要參照。
創(chuàng)新環(huán)保集資機(jī)制、創(chuàng)建專業(yè)化技術(shù)服務(wù)體系以提升污染治理能力 在資金方面，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部等七部委《關(guān)于環(huán)境保護(hù)資金渠道的規(guī)定》，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，順德于1985年創(chuàng)新推行環(huán)保集資，以無息、低息貸款及無償補(bǔ)助等方式支持企業(yè)治理。其資金計(jì)算原則包括：凡有提留更新改造資金（或提留固定資產(chǎn)折舊費(fèi)）的工商企業(yè)按實(shí)際提留總額的8%提取；凡沒有提留更新改造資金（或提留固定資產(chǎn)折舊費(fèi)）的，工業(yè)企業(yè)按銷售總額、交通運(yùn)輸企業(yè)按營業(yè)收入總額的3‰提取；凡商業(yè)企業(yè)按銷售總額的1‰提取。上述做法獲得中央肯定并要求整理上報經(jīng)驗(yàn)材料。盡管該做法初期也曾遇到企業(yè)異議、進(jìn)度不一、欠繳等問題，但最終取得明顯成效：1985—1991年累計(jì)集資1254萬元，逾80%投向企業(yè)治理。在技術(shù)方面，順德組建了專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)以提供技術(shù)支持。例如， 1984—1986年，順德先后設(shè)立環(huán)保物資設(shè)備服務(wù)公司、環(huán)境科學(xué)學(xué)會、環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所等，形成了覆蓋設(shè)備物資調(diào)配、工藝與治理方案設(shè)計(jì)、環(huán)境影響評估、技術(shù)指導(dǎo)和咨詢等方面的技術(shù)支持體系，為污染治理提供了重要的技術(shù)支撐。
全面系統(tǒng)推進(jìn)環(huán)保宣傳和教育以提升民眾的環(huán)保意識 為加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育工作，1984年縣環(huán)境保護(hù)局設(shè)科技宣教股，聯(lián)合文教、司法、電視廣播等部門向社會公眾尤其是中小學(xué)生群體開展宣傳教育。在社會公眾宣傳方面，實(shí)行常態(tài)化普及與節(jié)點(diǎn)式集中宣傳，日常依托宣傳冊、雜志、廣播、電視等媒介宣傳環(huán)保知識，并緊扣法制宣傳月、地球日、世界環(huán)境日等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)組織專項(xiàng)活動。在學(xué)校教育方面，當(dāng)?shù)剌^早將環(huán)保教育納入義務(wù)教育體系。例如，1986年，順德響應(yīng)廣東省號召在全縣中小學(xué)全面普及環(huán)保教育，并將環(huán)保教育融入課堂教學(xué)、校園文化建設(shè)及課外實(shí)踐。至1991年，全縣不僅完成小學(xué)環(huán)保教材編寫，而且將環(huán)保教育延伸至學(xué)前教育階段，順德對培育民眾環(huán)保意識的重視和主動探索由此可見一斑。
總體來看，順德以環(huán)保機(jī)構(gòu)升格為核心突破點(diǎn)，通過工業(yè)布局重構(gòu)、治理能力建設(shè)、社會環(huán)保意識提升等多維度突破共性難題，形成了“規(guī)制與扶持”并重的綜合治理框架，其治理理念和實(shí)踐都走在了全國前列。
（二）“順德模式”下的企業(yè)治理
在環(huán)境污染治理中，企業(yè)作為治理主體，其行為決策既受環(huán)保政策等外部因素約束，更取決于自身的資金實(shí)力、技術(shù)水平等治理能力。
如前所述，以鎮(zhèn)辦骨干企業(yè)為主的“順德模式”有別于以中小型鄉(xiāng)村集體企業(yè)為主的“蘇南模式”和廣東其他地區(qū)的發(fā)展模式，其鎮(zhèn)一級的企業(yè)規(guī)模和占比更大。統(tǒng)計(jì)顯示，截至1987年末，順德有鎮(zhèn)辦企業(yè)418家，平均收入419萬元，為村辦企業(yè)的9倍有余，其雄厚的資金與技術(shù)實(shí)力為環(huán)境污染治理奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，其管理體制也助推著環(huán)保政策的落地。在“順德模式”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的資源整合能力及市場競爭驅(qū)動構(gòu)成了環(huán)境污染治理的三重邏輯：其一，“規(guī)制與扶持”協(xié)同發(fā)力，即環(huán)保部門施加治理壓力的同時提供協(xié)助和指導(dǎo)，黨政系統(tǒng)則協(xié)調(diào)政策與資源支持；其二，企業(yè)資金投入和技術(shù)改造力度較大；其三，經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動著治理投入的增加，即企業(yè)在初步治理后獲得經(jīng)濟(jì)和環(huán)保效益的正向反饋，持續(xù)追加投入，形成良性循環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益協(xié)同提升。例如，在縣環(huán)境保護(hù)局限期治理要求與中共大良鎮(zhèn)黨委支持下，1984年大良橡膠廠投入268.8萬元（其中環(huán)保治理資金為30.7萬元） 實(shí)施搬遷改造，治理后產(chǎn)值和利潤分別增長了30%、34%。又如，至1991年，順德的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引進(jìn)設(shè)備2.77萬多臺（套），價值1.97億美元，骨干企業(yè)的主要技術(shù)設(shè)備基本達(dá)到20世紀(jì)80年代初中期的國際先進(jìn)水平，具備按國際標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)和開發(fā)產(chǎn)品的能力。
在提升治理水平的同時，企業(yè)還逐步建立了環(huán)保責(zé)任制，明確將環(huán)境管理納入日常經(jīng)營管理。自1984年起，順德要求建立廠長—車間主任—工人三級環(huán)保責(zé)任制，并在部分企業(yè)率先落實(shí)。1985年，美的家用電器公司即在管理經(jīng)營手冊中專設(shè)“環(huán)境保護(hù)管理制度”，明確廢棄物處置規(guī)程、環(huán)保設(shè)備專人管理維護(hù)以及嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”。 1986年起，縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司推動所屬企業(yè)開展職工環(huán)保培訓(xùn)，逐步建立內(nèi)部環(huán)保制度，并將其納入工人守則強(qiáng)制執(zhí)行。這表明，企業(yè)逐步將外部政策要求轉(zhuǎn)化為職工守則和內(nèi)部規(guī)章制度。1988年，企業(yè)環(huán)保責(zé)任制度全面鋪開，環(huán)保指標(biāo)被納入廠長任期目標(biāo)制考核體系，承包經(jīng)營責(zé)任制亦明文規(guī)定環(huán)保為承包者法定義務(wù)，環(huán)保逐步成為經(jīng)營承包者不可分割的責(zé)任。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步由被動式和應(yīng)付式治理轉(zhuǎn)向主動治理。
（三）民眾環(huán)保意識不斷增強(qiáng)
改革開放后，隨著環(huán)保工作的推進(jìn)與宣傳教育的深入，民眾的環(huán)保意識顯著增強(qiáng)。就順德來說，其典型表現(xiàn)即污染投訴激增。例如，1986年縣環(huán)境保護(hù)局受理投訴信件159件、電話17次，較1983年猛增200%。 1987年，該局的工作總結(jié)亦印證：“隨著環(huán)保宣傳教育不斷深入，群眾的環(huán)境意識大大提高，環(huán)境污染信訪增加”。同時，隨著認(rèn)知水平提升，民眾在地方環(huán)保政策與法規(guī)的基礎(chǔ)上提出了更為明確的權(quán)益訴求。這在其撰寫的投訴信中得到集中體現(xiàn)。例如，1989年匯源新村居民投訴一機(jī)械加工場晝夜運(yùn)轉(zhuǎn)導(dǎo)致“玻璃窗和墻體都震動”，主張“居民住宅中不應(yīng)開設(shè)機(jī)械加工場”。這表明，民眾基于功能分區(qū)政策及實(shí)踐形成了清晰的環(huán)境權(quán)益認(rèn)知，并以此為政策依據(jù)來維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益。在此過程中，一些民眾已展現(xiàn)出較強(qiáng)的程序意識與法理能力，并形成了參與環(huán)境決策的權(quán)利主張。例如，在一件關(guān)于飲食店噪聲與異味擾民的投訴中，居民援引“環(huán)保條例之第十五條第三款有關(guān)規(guī)定”為法理依據(jù)，質(zhì)疑其是否依法申報噪聲作業(yè)和營業(yè)選址，明確要求“如未經(jīng)有關(guān)合法手續(xù)開檔，應(yīng)執(zhí)法處理”，并主張“即使經(jīng)批準(zhǔn)，也應(yīng)聽取群眾意見予以搬遷”。投訴信的語言風(fēng)格與邏輯結(jié)構(gòu)反映出民眾對環(huán)保法規(guī)、審批程序和執(zhí)法機(jī)制的理解與運(yùn)用，更表達(dá)了參與環(huán)境決策的權(quán)利訴求。
上述案例清晰展現(xiàn)了民眾環(huán)保意識的提升及向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督行動的轉(zhuǎn)變。在掌握污染源信息、危害程度及相關(guān)法規(guī)政策后，廣大民眾具備了監(jiān)督質(zhì)疑企業(yè)污染行為的能力，并提出參與環(huán)境決策的權(quán)利主張，由此形成日益增強(qiáng)的公共環(huán)境訴求與社會監(jiān)督力量，促使環(huán)保部門及時介入處理并倒逼企業(yè)整改。諸多企業(yè)的治理整改呈現(xiàn)“民眾反映—環(huán)保部門介入—企業(yè)治理”的傳導(dǎo)路徑，社會監(jiān)督壓力成為推動相關(guān)企業(yè)治污的重要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987—1990年，順德縣環(huán)境保護(hù)局收到投訴及人大提案439件，已辦理435件，推動160家企業(yè)治理污染、27家搬遷、責(zé)令6家停產(chǎn)，這些企業(yè)包括合資、國營、集體和個體等多種所有制形式。這也進(jìn)一步有力證明，社會監(jiān)督壓力可有效傳導(dǎo)至不同所有制和規(guī)模的企業(yè)，是地方環(huán)境污染治理中的重要監(jiān)督力量。
總體來看，自20世紀(jì)80年代中后期起，順德逐步形成了“政府主導(dǎo)—企業(yè)響應(yīng)—民眾監(jiān)督”的共治格局，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展與環(huán)境改善的協(xié)同共進(jìn)。其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值從1978年的2.16億元增長至1991年的66.38億元，13年實(shí)現(xiàn)了30倍增長。其中集體骨干企業(yè)更展現(xiàn)出強(qiáng)勁的規(guī)模效應(yīng)與龍頭作用：1991年全縣304家鎮(zhèn)（街）辦工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值達(dá)56億元，在全國十大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中順德獨(dú)占5家。同時，順德也有效控制了工業(yè)污染，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量的總體穩(wěn)定，甚至部分指標(biāo)有所改善。例如，至1991年，當(dāng)?shù)氐牡乇硭|(zhì)和大氣質(zhì)量均優(yōu)于國家二級標(biāo)準(zhǔn)，順德民眾“基本上能夠飲用到國家規(guī)定的二類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的地面水，能呼吸著國家規(guī)定的二級大氣環(huán)境質(zhì)量的空氣”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的騰飛和環(huán)境改善顯著提升了城鄉(xiāng)居民生活水平，順德較早地步入了“小康”階段。
進(jìn)入21世紀(jì)尤其是新時代以來，順德在延續(xù)早期探索的基礎(chǔ)上進(jìn)一步制度化，環(huán)評審批、執(zhí)法督查、環(huán)境信訪與環(huán)保宣教成為常態(tài)機(jī)制，同時在工業(yè)園區(qū)整治、排污權(quán)交易、聯(lián)圍治水等方面展開創(chuàng)新探索，使治理從污染防治走向生態(tài)改善。順德鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染治理雖為特定歷史階段的地方實(shí)踐，但其經(jīng)驗(yàn)啟示在于，其一，破除發(fā)展迷思，確立綠色發(fā)展理念。順德經(jīng)驗(yàn)有力證明，環(huán)保并非經(jīng)濟(jì)發(fā)展的枷鎖，而是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的強(qiáng)勁引擎。這要求政府將環(huán)保置于戰(zhàn)略全局高度，堅(jiān)定治理決心有力推進(jìn)環(huán)保工作。其二，構(gòu)建“規(guī)制與扶持”協(xié)同并進(jìn)的治理機(jī)制。污染治理需要政府綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段構(gòu)建完善的規(guī)制體系，對企業(yè)形成制度約束；同時，配套以技術(shù)幫扶、政策支持等措施切實(shí)協(xié)助企業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。更具深遠(yuǎn)意義的是，通過制度化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保宣傳與教育的全域覆蓋、系統(tǒng)推進(jìn)和長效堅(jiān)持，從而全面提升全社會環(huán)保意識和環(huán)保技能。順德為國家環(huán)保政策的制定貢獻(xiàn)了地方性經(jīng)驗(yàn)，更以實(shí)踐回答了可持續(xù)發(fā)展這一時代命題，其前瞻性探索所蘊(yùn)含的治理智慧——環(huán)保前置驅(qū)動產(chǎn)業(yè)升級、制度賦權(quán)強(qiáng)化治理效能、社會共治筑牢長效基礎(chǔ)為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國史研究》2026年第1期，注釋從略，引用請參考原文。
