扶貧是新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨為扶持農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口盡快改變貧窮落后面貌，實(shí)現(xiàn)共同富裕而采取的一項(xiàng)重大政策。在新中國(guó)扶貧工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，改革開放初期，中共中央和國(guó)務(wù)院確定了新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)方針，設(shè)立專項(xiàng)中央財(cái)政“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”和專項(xiàng)低息貸款，扶持貧困地區(qū)、貧困人口發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擺脫貧窮面貌；開展對(duì)“三西”地區(qū)（“三西”地區(qū)是指甘肅的河西走廊、以定西為代表的中部干旱地區(qū)和寧夏的西海固地區(qū)，共計(jì)47個(gè)縣、區(qū)。）重點(diǎn)區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)扶貧開發(fā)、以工代賑扶貧工程等工作，并對(duì)科技扶貧、教育扶貧、對(duì)口扶貧等扶貧方式進(jìn)行探索，使農(nóng)村扶貧開發(fā)工作一開始就表現(xiàn)出適應(yīng)改革開放新形勢(shì)的新特點(diǎn)。
然而，1978~1985年間的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作一直沒有得到學(xué)界和社會(huì)的重視，學(xué)界通常認(rèn)為國(guó)家扶貧開發(fā)專項(xiàng)行動(dòng)始于1986年，這一年成立了專門扶貧工作機(jī)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策，確定了開發(fā)式扶貧方針。對(duì)于1978~1985 年的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，要么不予提及，要么一筆帶過(guò)，認(rèn)為這一階段是“體制改革推動(dòng)扶貧”（參見韓廣富：《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村扶貧開發(fā)工作史綱的邏輯構(gòu)建》，《理論學(xué)刊》2012年第6期；范小建：《60年：扶貧開發(fā)的攻堅(jiān)戰(zhàn)》，《求是》2009年第20期；文建龍：《改革開放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨的扶貧實(shí)踐》，《大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。）；甚至有人認(rèn)為“我國(guó)最早大規(guī)模、有組織的減貧運(yùn)動(dòng)始自1986年……而在1986年之前，國(guó)家并沒有明確的扶貧意識(shí)”［1］，但也有人認(rèn)為“在1986年國(guó)家開展大規(guī)模的扶貧行動(dòng)以前，中國(guó)實(shí)施的主要扶貧措施是，為因遭受嚴(yán)重的自然災(zāi)害或其他突發(fā)的事件等原因生活極端困難的特困戶，提供臨時(shí)的生活救濟(jì)……從80年代中期開始，中國(guó)政府提出了以開發(fā)性扶貧取代救濟(jì)性扶貧的扶貧新思路”［2］。這些認(rèn)識(shí)不符合改革開放以來(lái)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的歷史實(shí)際，也不利于全面回顧總結(jié)新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷史經(jīng)驗(yàn)。基于此，本文對(duì)1978~1985年農(nóng)村扶貧開發(fā)工作進(jìn)行回顧梳理，盡可能澄清一些基本歷史事實(shí)，使學(xué)界對(duì)新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的起始有一個(gè)較清晰的認(rèn)識(shí)。
一、新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)方針的確定
準(zhǔn)確地說(shuō)，農(nóng)村扶貧開發(fā)不是改革開放時(shí)期才出現(xiàn)的新生事物，而是新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫政策，是中國(guó)共產(chǎn)黨共同富裕戰(zhàn)略思想中不可或缺的重要內(nèi)容。20世紀(jì)70年代末，新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)方針是在新中國(guó)扶貧工作的基礎(chǔ)上確立的。
（一）扶持貧困地區(qū)、貧困人口發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧窮，是新中國(guó)的一貫政策
眾所周知，新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村中的“五保戶”及貧困戶采取救濟(jì)政策，使之能夠維持基本的生活。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950~1954年，由民政部門統(tǒng)籌，各級(jí)政府向農(nóng)民發(fā)放的救災(zāi)、救濟(jì)費(fèi)近10億元；農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期，對(duì)生活困難的貧困社員采取依靠集體經(jīng)濟(jì)、輔之以國(guó)家必要救濟(jì)的辦法，1955~1978年間，國(guó)家用于救濟(jì)農(nóng)村貧困戶的撥款達(dá)22億元，使絕大多數(shù)農(nóng)村貧困戶的基本生活得到保障。［3］
然而，這并不意味著救濟(jì)是改革開放前中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于絕對(duì)貧困的主要解決之道。扶貧，即國(guó)家通過(guò)扶持幫助農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展生產(chǎn)，提高生活水平，改變貧窮面貌，才是中國(guó)共產(chǎn)黨解決農(nóng)村絕對(duì)貧困的主要方式。1955年10月11日，毛澤東明確提出：“領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民走社會(huì)主義的道路，使農(nóng)民群眾共同富裕起來(lái)，窮的要富裕，所有農(nóng)民都要富裕”［4］。全國(guó)農(nóng)村建立人民公社后，鑒于社隊(duì)之間窮富差別較大，1959年2月，毛澤東提出了扶持窮社、窮隊(duì)的建議，即“建議國(guó)家在十年內(nèi)向公社投資幾十億到百多億元人民幣，幫助公社發(fā)展工業(yè)幫助窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)。我認(rèn)為，窮社、窮隊(duì)，不要很久，就可以向富社、富隊(duì)看齊，大大發(fā)展起來(lái)”［5］。根據(jù)這一精神，當(dāng)年在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中增加了支援窮隊(duì)無(wú)償投資10億元，這筆資金占當(dāng)年國(guó)家預(yù)算支出的1.92%，主要無(wú)償分配給生產(chǎn)資金特殊困難又無(wú)償還貸款能力的生產(chǎn)隊(duì)和人民公社，用于社隊(duì)集體添置購(gòu)買生產(chǎn)資料、生產(chǎn)性設(shè)備，支付生產(chǎn)建設(shè)費(fèi)用，改善生產(chǎn)條件。由于這筆資金的撥付使用速度快、效果好，很多窮隊(duì)、窮社在當(dāng)年就趕上了富隊(duì)、富社的收入水平。例如，江蘇省1958年有窮隊(duì)7192個(gè)，占總隊(duì)數(shù)的28.7%，1959年已有2881個(gè)窮隊(duì)趕上了一般隊(duì)，占原有窮隊(duì)數(shù)的40%；有904個(gè)窮隊(duì)趕上了富隊(duì)，占原有窮隊(duì)數(shù)的12.6%。［6］此后，支援窮隊(duì)無(wú)償投資（后稱“支援農(nóng)村人民公社投資”）作為國(guó)家扶貧專款年年發(fā)放，“文化大革命”期間也不例外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1959~1978年中央財(cái)政用于扶持窮社、窮隊(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擺脫貧窮的無(wú)償投資就達(dá)125億元。［7］
扶助農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧窮，是新中國(guó)成立后扶貧的另一種方式。1951年，熱河省率先制定扶助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的辦法，通過(guò)扶助貧困戶發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，解決其生活上的困難，這種方式得到政務(wù)院、內(nèi)務(wù)部的認(rèn)可。其他省份也進(jìn)行了扶助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、解決生活困難的探索。從各地實(shí)踐來(lái)看，主要采取兩種方法：一是救濟(jì)扶貧，即用救濟(jì)款購(gòu)買生產(chǎn)資料無(wú)償發(fā)放給貧困戶。例如，1953年青海省根據(jù)“解決生產(chǎn)資料為主，生活資料為輔，密切配合各方面力量，逐步扶助貧苦牧民從事生產(chǎn)”的方針［3］（p.136），用救濟(jì)款購(gòu)買生產(chǎn)資料，發(fā)給貧困牧民，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)。二是農(nóng)貸扶貧，即以低息或無(wú)息貸款的方式扶助貧困戶購(gòu)買生產(chǎn)資料。例如，吉林省農(nóng)村信貸部以扶助互助組和貧困農(nóng)戶生產(chǎn)為主，多在春耕夏鋤結(jié)合群眾資金購(gòu)買車、耕畜、農(nóng)具、肥料等，全省1952年上半年幫助群眾解決了444匹馬、820頭牛、737臺(tái)車、394500斤種子；其中永吉縣信貸部給貧困戶的貸款占貸出總額的80%以上。［8］隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化和人民公社化的發(fā)展，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的扶貧重點(diǎn)由貧困戶轉(zhuǎn)移到窮社、窮隊(duì)，但是一直沒有放棄對(duì)貧困戶的扶持。1964年2月，中共內(nèi)務(wù)部黨組在給中央的《關(guān)于在社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作，幫助貧下中農(nóng)困難戶克服困難的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，要給困難戶中的勞力安排適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)門路，使他們?cè)黾邮杖耄@是幫助困難戶解決生活困難的根本辦法；要幫助他們搞好家庭副業(yè)生產(chǎn)，使他們依靠集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)生產(chǎn)自救，逐步走上共同富裕的道路。1963~1970年，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行每年安排5000萬(wàn)元專項(xiàng)貸款，用于扶持貧下中農(nóng)困難戶解決生產(chǎn)生活困難。［9］這種扶助雖然不能從根本上改變貧困戶的經(jīng)濟(jì)面貌，但對(duì)于幫助貧下中農(nóng)解決生產(chǎn)、生活困難發(fā)揮了一定作用。
可以說(shuō)，新中國(guó)成立后近30年間國(guó)家對(duì)于窮隊(duì)、窮社的無(wú)償財(cái)政投資，對(duì)于貧困戶的扶持，都是對(duì)解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的探索，在資金使用等方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)期快速有效地開展扶貧開發(fā)工作奠定了基礎(chǔ)。
（二）中共中央關(guān)于新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)政策方針的確定
盡管中國(guó)共產(chǎn)黨為改變一些地區(qū)的貧窮面貌付出了很大努力，但直到“文化大革命”結(jié)束后，全國(guó)人均分配收入50元以下的窮隊(duì)仍占全國(guó)總隊(duì)數(shù)的39%。尤其是以前得到支援農(nóng)村人民公社投資較少的西北、西南地區(qū)，由于自然條件和歷史原因，生產(chǎn)條件很差，社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，貧困情況更為突出。1977~1979年連續(xù)3年人均分配收入都在50元以下的窮縣全國(guó)有221個(gè)，其中西南地區(qū)的云南、貴州有66個(gè)縣，占總數(shù)的29.9%；西北黃土高原的干旱地區(qū)有48個(gè)縣，占總數(shù)的21.7%。此外，冀、魯、豫、皖的接壤地帶有71個(gè)縣，占總數(shù)的32%；福建省有11個(gè)縣，占總數(shù)的5%；新疆維吾爾自治區(qū)有8個(gè)縣，占總數(shù)的3.6%。這5大片共有窮縣204個(gè)，占總數(shù)的92.3%。［10］這些地方多是為中國(guó)革命做出過(guò)重大貢獻(xiàn)的山區(qū)老革命根據(jù)地和邊疆少數(shù)民族地區(qū)，其貧困問(wèn)題的解決，不僅是事關(guān)全國(guó)人民能否實(shí)現(xiàn)共同富裕的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是影響民心所向、社會(huì)穩(wěn)定的政治問(wèn)題，但是這些連成片的窮縣，很難靠自身力量改變貧窮面貌。
改革開放之初，鄧小平就提出貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義首先要發(fā)展生產(chǎn)力的要求，強(qiáng)調(diào)改革開放就是要發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力，“我們現(xiàn)在就是做一件事情，使占人類四分之一的人口擺脫饑餓和貧困，達(dá)到小康狀態(tài)”［11］。針對(duì)各地區(qū)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，鄧小平在提出發(fā)展經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)先富帶動(dòng)后富最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略構(gòu)想時(shí)，強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)扶持和幫助貧困落后地區(qū)。他說(shuō)：“在經(jīng)濟(jì)政策上，我認(rèn)為要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績(jī)大而收入先多一些，生活先好起來(lái)。一部分人生活先好起來(lái)，就必然產(chǎn)生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動(dòng)其他地區(qū)、其他單位的人們向他們學(xué)習(xí)。這樣，就會(huì)使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷地波浪式地向前發(fā)展，使全國(guó)各族人民都能比較快地富裕起來(lái)。當(dāng)然，在西北、西南和其他一些地區(qū)，那里的生產(chǎn)和群眾生活還很困難，國(guó)家應(yīng)當(dāng)從各方面給以幫助，特別要從物質(zhì)上給以有力的支持。這是一個(gè)大政策，一個(gè)能夠影響和帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的政策，建議同志們認(rèn)真加以考慮和研究。”［12］
這樣，20世紀(jì)70年代末，中共中央就把幫助貧困地區(qū)發(fā)展作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)，同時(shí)更作為一項(xiàng)重要的政治責(zé)任提了出來(lái)。1978年12月22日，中共十一屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》，提出了設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)西北、西南一些地區(qū)以及其他一些革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)開展扶貧開發(fā)工作的建議［13］。1979年9月28日，中共十一屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，指出：“我國(guó)西北、西南一些地區(qū)以及其他一些革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)，長(zhǎng)期低產(chǎn)缺糧，群眾生活貧困。這些地方生產(chǎn)發(fā)展快慢，不但是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是個(gè)政治問(wèn)題。國(guó)務(wù)院要設(shè)立一個(gè)有有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加的專門委員會(huì)，統(tǒng)籌規(guī)劃和組織力量，從財(cái)政、物資和技術(shù)上給這些地區(qū)以重點(diǎn)扶持，幫助它們發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困。對(duì)其他地區(qū)的窮社窮隊(duì)，也要幫助他們盡快改變面貌。國(guó)家支援窮隊(duì)的資金，要保證用于生產(chǎn)建設(shè)。”［14］
20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村扶貧開發(fā)被確定為國(guó)家的一項(xiàng)大政方針。1982年 12月10日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃（1981~1985）》規(guī)定：“幫助少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)”，“每年撥專款5億元，作為支援經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金”［15］。1983年中央1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》指出：“目前有些邊遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，生產(chǎn)水平仍然很低，群眾生活還有很多困難。必須給以高度關(guān)注，切實(shí)加強(qiáng)工作，力爭(zhēng)盡快改變貧困面貌。對(duì)這些地區(qū)，在各項(xiàng)政策上，要比其他地區(qū)更加放寬；在生產(chǎn)上要發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源的優(yōu)勢(shì)，并有效地利用國(guó)家財(cái)政扶持，開展多種經(jīng)營(yíng)，以工代賑，改變單純救濟(jì)作法。注意改善交通條件，解決能源困難，防治地方病，辦好教育。”［16］上述文件實(shí)際上指出了新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的原則和方向。
1984年9月29日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》發(fā)出，明確了新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的原則、重點(diǎn)、措施和機(jī)構(gòu)等。通知強(qiáng)調(diào)農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本原則是“將國(guó)家扶持的資金重點(diǎn)用于因地制宜發(fā)展生產(chǎn)”，而不是“單純用于救濟(jì)”。工作重點(diǎn)是“要突出重點(diǎn)，目前應(yīng)集中力量解決十幾個(gè)連片貧困地區(qū)的問(wèn)題”，“不能采取‘撒胡椒面’的辦法平均使用，更要嚴(yán)禁挪作他用”。通知規(guī)定的政策措施主要包括實(shí)行比一般地區(qū)更靈活、更開放的土地承包、經(jīng)營(yíng)政策，免征農(nóng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等優(yōu)惠政策以及修路、辦教育、規(guī)劃科技衛(wèi)生工作等。同時(shí)，通知還要求有關(guān)各省（市）、自治區(qū)要成立貧困山區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)檢查督促各項(xiàng)措施的落實(shí)，國(guó)家各有關(guān)部門也要指定專人負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作。［17］這是新時(shí)期中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的第一個(gè)農(nóng)村扶貧開發(fā)文件，有力地指導(dǎo)、推動(dòng)了農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的快速展開。
根據(jù)中央精神，一些省份召開了扶貧開發(fā)工作會(huì)議，部署落實(shí)省內(nèi)扶貧開發(fā)工作。例如，1984年7月31日至8月3日，四川省召開盆周山區(qū)第一次扶貧開發(fā)會(huì)議，研究部署開發(fā)川東涪陵、萬(wàn)縣、達(dá)縣等地的山區(qū)經(jīng)濟(jì)，以盡快擺脫貧困狀態(tài)，從而拉開了四川省盆周山區(qū)扶貧開發(fā)的序幕。1985年，山東省召開沂蒙山區(qū)第一次現(xiàn)場(chǎng)辦公暨全省扶貧工作會(huì)議，確定因地制宜地從實(shí)際出發(fā)開展生產(chǎn)的方針，部署橫向聯(lián)合由城市對(duì)口支援貧困縣人民脫貧致富等政策措施。此后，這些省每年都召開扶貧開發(fā)工作會(huì)議，總結(jié)過(guò)去一年的工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)一步完善有關(guān)政策，安排下個(gè)年度的扶貧開發(fā)工作。
二、新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的啟動(dòng)
20世紀(jì)80年代初，雖然國(guó)務(wù)院沒有成立負(fù)責(zé)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的專門機(jī)構(gòu)，但是扶貧開發(fā)工作卻以財(cái)政扶貧資金為龍頭，信貸扶貧資金為輔助，在財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)委、國(guó)家民委、民政部以及中國(guó)人民銀行等部門的協(xié)同推動(dòng)下，蓬蓬勃勃地開展起來(lái)。
（一）設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金，幫助老少邊窮地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)
如前所述，改革開放以前，支援窮隊(duì)投資是國(guó)家安排用于扶持窮社、窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，改變面貌的專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金。1963年1月5日，中共中央批轉(zhuǎn)《目前窮隊(duì)的特點(diǎn)和支援辦法》，明確要求支援窮隊(duì)的資金“應(yīng)該適當(dāng)?shù)丶惺褂茫捎么驓灉鐟?zhàn)的辦法，按照先易后難的步驟，改變一批窮隊(duì)的面貌”［18］。按照這一原則，資金重點(diǎn)投向了東北、華北、華東等自然條件較好，通過(guò)生產(chǎn)建設(shè)的改進(jìn)比較容易提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、改變貧窮面貌的省份；相對(duì)而言，自然條件惡劣的西南、西北各省得到的資金較少。也正是由于這一因素，到20世紀(jì)70年代末，西南、西北地區(qū)的貧困問(wèn)題仍十分突出。
改革開放之初，國(guó)務(wù)院對(duì)扶貧資金進(jìn)行了調(diào)整。1980年2月1日，國(guó)務(wù)院做出《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，指出：“對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族自治地方、老革命根據(jù)地和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的地區(qū)，為了幫助他們加快發(fā)展生產(chǎn)，中央財(cái)政根據(jù)國(guó)家財(cái)力的可能，設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金。此項(xiàng)資金占國(guó)家財(cái)政支出總額的比例，應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到百分之二，并由財(cái)政部掌握分配，實(shí)行專案撥款，有重點(diǎn)地使用。”原有的支援農(nóng)村人民公社投資支出劃歸地方財(cái)政。［19］這樣，支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金作為中央專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金，每年集中投向劃定的“經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的革命老根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)以及窮困地區(qū)”使用；而支援農(nóng)村人民公社投資繼續(xù)保留，改為地方財(cái)政支出，用以扶持劃定貧困地區(qū)之外的窮隊(duì)、窮社的發(fā)展，資金數(shù)額由地方根據(jù)財(cái)力而定。（到1985年，支援農(nóng)村人民公社投資改稱“支援農(nóng)村合作生產(chǎn)組織資金”，仍然實(shí)行無(wú)償撥款辦法。）
為了更好地管理、使用發(fā)展獎(jiǎng)金，國(guó)家層面成立了全國(guó)支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理委員會(huì)，受援省、自治區(qū)也成立了各級(jí)發(fā)展資金管理機(jī)構(gòu)。1980~1986年，中央財(cái)政預(yù)算共安排支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金40億元，再加上其他方面資金的配合，共同促進(jìn)了農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。1985年，全國(guó)各省、區(qū)的扶貧受援縣已達(dá)1230個(gè)，比1980年增加608個(gè)。幾年來(lái)，發(fā)展資金用以建設(shè)小水庫(kù)873座，增加蓄水量8億立方米；修建人畜飲水工程20萬(wàn)處，解決了1328萬(wàn)人和598萬(wàn)頭牲畜的飲水問(wèn)題；增加茶葉種植面積311萬(wàn)畝、果樹530萬(wàn)畝、桑田106萬(wàn)畝，草場(chǎng)增加1322萬(wàn)畝，造林5082萬(wàn)畝；養(yǎng)豬254萬(wàn)頭、羊278萬(wàn)只、牛67萬(wàn)頭；修建公路6.63萬(wàn)公里，架設(shè)橋梁5902座，修建小水電站4273座，架設(shè)輸變電線路3.47萬(wàn)公里；支援鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)1萬(wàn)多個(gè)。［20］財(cái)政資金的大力支持，使絕大多數(shù)受援省、自治區(qū)的扶貧工作取得了明顯效果，對(duì)幫助經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)群眾解決溫飽問(wèn)題進(jìn)而脫貧致富發(fā)揮了重要作用。
（二）設(shè)立專項(xiàng)資金，扶助“三西”地區(qū)扶貧開發(fā)建設(shè)
“三西”地區(qū)是歷史上著名的干旱缺水、貧窮落后地區(qū)，“苦瘠甲天下”，因受自然條件及多種因素的限制，也是西北黃土高原腹地最大的集中連片貧困地區(qū)，73%的人口溫飽問(wèn)題沒有解決，吃、穿、燒、用無(wú)保證，長(zhǎng)期依靠國(guó)家救濟(jì)。
1982年7月，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)人到甘肅河西、定西地區(qū)視察工作。12月10日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開會(huì)議，專題研究“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展問(wèn)題，決定從1983年開始，在撥付支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金援助“三西”地區(qū)建設(shè)的同時(shí)，用10年時(shí)間每年增加撥款專項(xiàng)資金2億元，扶持開發(fā)自然條件較好的甘肅河西地區(qū)和寧夏河套地區(qū)，改造自然條件最差的甘肅中部干旱地區(qū)18個(gè)縣和寧夏西海固干旱高寒山區(qū)的8個(gè)縣，集中解決這一片的貧困問(wèn)題。［21］由此，“三西”地區(qū)的扶貧開發(fā)工作正式啟動(dòng)。
在中央的直接關(guān)懷和領(lǐng)導(dǎo)下，“三西”地區(qū)制定了“興河西之利，濟(jì)中部之貧”的發(fā)展戰(zhàn)略，確定了“有水路走水路，水路不通走旱路，水旱路都不通另找出路”和“大力種草、種樹，興牧促農(nóng)，因地制宜，農(nóng)林牧副全面發(fā)展”的扶貧開發(fā)思路，提出“3年停止生態(tài)破壞、5年解決群眾溫飽、10年20年改變面貌”的奮斗目標(biāo)。［22］為此，“三西”地區(qū)采取一系列綜合措施，從保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)條件入手，著手退耕還林、種草種樹、推廣節(jié)能灶，妥善解決燃料和飼料等問(wèn)題，發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)；以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)為重點(diǎn)，進(jìn)行基本農(nóng)田建設(shè)、水利建設(shè)、人畜飲水工程建設(shè)、林草建設(shè)、農(nóng)電建設(shè)，增強(qiáng)“三西”地區(qū)抗御自然災(zāi)害的能力；與此同時(shí)，還實(shí)施了大規(guī)模的自愿移民搬遷工作。
到1985年，“三西”地區(qū)種草1000多萬(wàn)畝，種樹600多萬(wàn)畝，其中退耕還草、還林400多萬(wàn)畝。新植林草超過(guò)新中國(guó)成立以來(lái)保存面積的98%，大牲畜增長(zhǎng)8%，羊只和生豬的商品率都有較大幅度的提高。同時(shí)，建設(shè)提灌工程2項(xiàng)，中小型水利工程79項(xiàng)，支干渠襯砌近2000公里，增加保灌面積82萬(wàn)畝，興建農(nóng)田117萬(wàn)畝。甘肅中部和寧夏西海固地區(qū)的26縣，人均產(chǎn)糧達(dá)到600斤。此外，對(duì)那些生產(chǎn)、生活條件特別惡劣，生存條件十分困難的地方，甘肅、寧夏兩省區(qū)共組織移民13萬(wàn)多人。［23］
“三西”地區(qū)的扶貧開發(fā)建設(shè)開創(chuàng)了集中連片扶貧的先河，為1984年中央確定重點(diǎn)進(jìn)行集中連片扶貧的方針奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。
（三）設(shè)立專項(xiàng)低息貸款，支持老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富
為幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從1983年開始，中國(guó)人民銀行在信貸計(jì)劃中安排了專項(xiàng)“發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)貸款”，實(shí)行優(yōu)惠利率，主要支持內(nèi)蒙古、廣西、寧夏、新疆四個(gè)民族自治區(qū)和貴州、云南、甘肅、青海四個(gè)省的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。1983年、1984年，每年安排發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)貸款3億元。從1985年開始，該項(xiàng)貸款范圍擴(kuò)大到全國(guó)，改稱“老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款”（以下簡(jiǎn)稱“老少邊窮貸款”），貸款資金每年增加到10億元。
作為用于脫貧致富的經(jīng)濟(jì)開發(fā)性專項(xiàng)低息貸款，“老少邊窮貸款”重點(diǎn)面向集中連片貧困地區(qū)，主要用于能發(fā)揮老少邊窮地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)扶持，講求經(jīng)濟(jì)效益。中國(guó)人民銀行要求各省、自治區(qū)一定要堅(jiān)持以項(xiàng)目定貸款，對(duì)老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃安排的項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)篩選、評(píng)估，確認(rèn)符合貸款條件后，才能在人民銀行總行下達(dá)的專項(xiàng)貸款限額之內(nèi)批準(zhǔn)發(fā)放。例如，四川省涼山州人民銀行從1985年開始到1988年，對(duì)全州17個(gè)縣（市）發(fā)放了“老少邊窮貸款”7276萬(wàn)元，共安排固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目145個(gè)，已建成投產(chǎn)的139個(gè)，占貸款金額的87%，其中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的占97.4%。按1988年綜合統(tǒng)計(jì)，新增工業(yè)產(chǎn)值14800萬(wàn)元，新增稅利6612萬(wàn)元。“老少邊窮貸款”為涼山州民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增強(qiáng)了后勁，受到了當(dāng)?shù)厝罕姷暮迷u(píng)。［24］
（四）在貧困地區(qū)實(shí)施以工代賑專項(xiàng)扶貧工程
交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后是影響貧困地區(qū)發(fā)展的重要因素之一，在“三西”地區(qū)扶貧建設(shè)中，國(guó)家采取以工代賑方式在定西、西海固地區(qū)開展鄉(xiāng)村道路和小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，將改善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施條件作為解決貧困地區(qū)問(wèn)題的突破口。以工代賑，就是由政府在農(nóng)村投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，貧困農(nóng)民參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，以此取代直接救濟(jì)的一種農(nóng)村扶貧政策。這一辦法既能改善貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為貧困地區(qū)人民脫貧致富創(chuàng)造必要的條件，又能直接增加貧困戶收入，給貧困地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展帶來(lái)生機(jī)和活力，因而受到貧困地區(qū)人民的歡迎。
1984年，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知精神，依據(jù)農(nóng)業(yè)連年獲得豐收、糧食儲(chǔ)備較充裕的實(shí)際情況，國(guó)務(wù)院決定從1984年冬到1987年，從商業(yè)庫(kù)存中拿出糧食100億斤、棉花200萬(wàn)擔(dān)、棉布5億米，加上地方配套部分，總金額大約在50億元左右，［25］撥給貧困地區(qū)，重點(diǎn)是嚴(yán)重缺糧、缺衣被和交通十分閉塞的縣、鄉(xiāng)，主要用于修筑由縣到鄉(xiāng)（區(qū)或公社）以及鄉(xiāng)到農(nóng)副產(chǎn)品集散地的道路，整修可以通航的河道以及修建一些中、小型的農(nóng)田水利工程。國(guó)家調(diào)撥給貧困地區(qū)的物資采取以工代賑的方式，作為參與上列工程的民工工資補(bǔ)助。實(shí)施范圍重點(diǎn)是全國(guó)14個(gè)集中連片的貧困地區(qū)，特別是西南、西北貧困面較大的省、區(qū)及邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)。這是新中國(guó)成立以來(lái)投資最多、規(guī)模最大的一項(xiàng)貧困地區(qū)的基本建設(shè)，并且迅速收到良好成效。
水利工程建設(shè)方面，1985年全國(guó)用于貧困地區(qū)修建水利工程的糧食4.8億公斤、棉花1060萬(wàn)公斤、棉布4800萬(wàn)米，折價(jià)約2.6億元；連同地方配套資金2.5億元，共約完成投資5.1億元。一年間以工代賑共解決了408萬(wàn)人、297萬(wàn)頭牲畜的飲水問(wèn)題，新增灌溉面積74萬(wàn)畝，改善灌溉面積492萬(wàn)畝，除澇治理面積238萬(wàn)畝，水土保持治理面積708萬(wàn)畝，修復(fù)河堤1080公里，新增小水電裝機(jī)5萬(wàn)千瓦。［26］截至1987年底，水利工程方面共解決了1440萬(wàn)人、971萬(wàn)頭牲畜的飲水問(wèn)題；新增灌溉面積259萬(wàn)畝，改善灌溉面積1055萬(wàn)畝；完成除澇治理面積362萬(wàn)畝，水土保持治理面積1701萬(wàn)畝；維修加固水庫(kù)558座，新增小水電裝機(jī)15.6萬(wàn)千瓦。［27］這為解決貧困地區(qū)人民生產(chǎn)、生活困難，加強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力發(fā)揮了重要作用。
“要想富，先修路”，27億元糧、棉、布以工代賑專項(xiàng)資金中用于公路建設(shè)部分折合人民幣約17億元。截至1987年底，共新建、改建公路、機(jī)耕道、驛道12萬(wàn)公里，其中新建等級(jí)公路4.6萬(wàn)多公里；新建大、中橋梁7200座，16.3萬(wàn)延米；整治航道1800多公里，新建碼頭65座。［27］各貧困地區(qū)通過(guò)以工代賑建成大批公路，大大改變了當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸條件，增強(qiáng)了“造血”功能，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
上述工程對(duì)開發(fā)貧困地區(qū)特別是集中連片貧困地區(qū)的資源，繁榮山區(qū)經(jīng)濟(jì)，改善群眾生產(chǎn)、生活條件，加快脫貧致富的步伐起到了積極的推動(dòng)作用，并為其經(jīng)濟(jì)開發(fā)和進(jìn)一步發(fā)展打下了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了條件。正是由于以工代賑扶貧開發(fā)效果顯著，得到廣大群眾的熱烈歡迎和衷心擁護(hù)，這種方式作為農(nóng)村扶貧開發(fā)的一項(xiàng)主要辦法一直延續(xù)下來(lái)。
（五）減免貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)稅，減輕其財(cái)稅負(fù)擔(dān)
除了專項(xiàng)財(cái)政投入之外，國(guó)家還對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行減輕負(fù)擔(dān)的政策。自1979年開始，國(guó)家為減輕窮隊(duì)負(fù)擔(dān)，支持他們發(fā)展生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)稅實(shí)行起征點(diǎn)辦法，得到免稅照顧的農(nóng)業(yè)人口達(dá)13292萬(wàn)人，平均每人免稅合人民幣4.06元。其中經(jīng)濟(jì)條件差的革命老根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和山區(qū)，得到的減免照顧更多一些。對(duì)于確屬自然條件差、長(zhǎng)期低產(chǎn)缺糧、收入水平低、維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和最低生活有困難且改變這種狀況需要較長(zhǎng)時(shí)間的生產(chǎn)隊(duì)，凡符合起征點(diǎn)以下免稅條件的，從1980年開始，實(shí)行免稅一定3年的辦法。到1983年停止執(zhí)行農(nóng)業(yè)稅起征點(diǎn)辦法，但是對(duì)于貧困地區(qū)極少數(shù)口糧和收入水平仍然很低、不能維持基本生活需要、納稅確有困難的隊(duì)和戶仍然予以減免。［28］
1984年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》中專門強(qiáng)調(diào)減輕貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)，給予貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)優(yōu)惠。具體有5項(xiàng)內(nèi)容：（1）對(duì)貧困地區(qū)從1985年起，分別情況，減免農(nóng)業(yè)稅。最困難的免征農(nóng)業(yè)稅5年，困難較輕的酌量減征1~3年。（2）鼓勵(lì)外地到貧困地區(qū)興辦開發(fā)性企業(yè)（林場(chǎng)、畜牧場(chǎng)、電站、采礦、工廠等）5年內(nèi)免交所得稅。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民聯(lián)辦企業(yè)、家庭工廠、個(gè)體商販的所得稅可以減免，減免的幅度和時(shí)間由縣人民政府自定。（4）一切農(nóng)、林、牧、副、土特產(chǎn)品（包括糧食、木、竹），都不再實(shí)行統(tǒng)購(gòu)、派購(gòu)辦法，改為自由購(gòu)銷，有關(guān)的國(guó)營(yíng)部門和供銷合作社應(yīng)積極開展代購(gòu)、代銷業(yè)務(wù)。（5）部分缺衣少被的嚴(yán)重困難戶，可由商業(yè)部門賒銷適量的布匹（或成衣）和絮棉，需要蚊帳的賒銷給蚊帳，賒銷貸款免息。［17］
這一政策在全國(guó)各貧困地區(qū)普遍得到了貫徹落實(shí)。例如，1985年6月22日，廣西壯族自治區(qū)人民政府發(fā)出《關(guān)于對(duì)貧困地區(qū)減免農(nóng)業(yè)稅問(wèn)題的通知》，對(duì)貧困地區(qū)的254個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常年現(xiàn)金收入人均在100元以下的困難農(nóng)戶，免征農(nóng)業(yè)稅一年，一年一定。［29］這項(xiàng)政策一直持續(xù)到1990年。1990年，考慮到貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)已有較大發(fā)展，多數(shù)貧困地區(qū)人民的溫飽問(wèn)題已基本解決，有的已經(jīng)脫貧致富，因此從當(dāng)年起，對(duì)貧困地區(qū)原則上恢復(fù)了征稅。但是對(duì)溫飽問(wèn)題尚未解決、納稅確有困難的農(nóng)戶，國(guó)家仍然按農(nóng)業(yè)稅減免辦法繼續(xù)予以照顧。［30］這對(duì)幫助貧困地區(qū)改變面貌起到了積極作用，產(chǎn)生了良好的政治影響。
（六）扶助農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)
中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了生產(chǎn)發(fā)展，使廣大農(nóng)民迅速擺脫貧困面貌。但是，由于缺勞力、缺資金、缺技術(shù)以及天災(zāi)人禍等原因，仍然有一部分農(nóng)戶相當(dāng)貧困。1978年以來(lái)，各地在鼓勵(lì)一部分農(nóng)民先富起來(lái)的同時(shí)，廣泛開展了扶貧工作。民政、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、教育、衛(wèi)生等有關(guān)部門有計(jì)劃地扶助農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)。到1982年，據(jù)24個(gè)省、市、自治區(qū)不完全統(tǒng)計(jì)，1978年以來(lái)被扶助的273萬(wàn)多戶中，約有102萬(wàn)多戶改變了貧困面貌。［31］
1982年9月，中共十二大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“在農(nóng)村中的一部分低產(chǎn)地區(qū)和受災(zāi)地區(qū)，農(nóng)民還很貧困，要積極扶助他們發(fā)展生產(chǎn)，增加收入。”［32］根據(jù)這一精神，同年12月15日，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、民政部、財(cái)政部等9部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》，指出扶助農(nóng)村貧困戶是黨的一項(xiàng)重要政策，幫助貧困戶擺脫貧困是關(guān)系全局的、具有戰(zhàn)略意義的一件大事。通知要求各地定準(zhǔn)扶貧對(duì)象，采取多方面措施，著重“扶志”和“扶本”，幫助貧困戶樹立擺脫貧困、奮發(fā)向上的志氣，千方百計(jì)地幫助貧困戶種好承包田、自留地，搞好多種經(jīng)營(yíng)，廣開財(cái)路，增加收入，擺脫貧困。［31］根據(jù)這些精神，各地普遍開展了扶助貧困戶的工作，取得了一定的成績(jī)。但是到1985年初，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)仍有貧困戶1400萬(wàn)戶，7000多萬(wàn)人，約占全國(guó)農(nóng)村人口的9%左右，［33］扶持貧困戶形勢(shì)依然很嚴(yán)峻。根據(jù)十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》所提出的“對(duì)還沒有富裕起來(lái)的人積極扶持”、“實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策”的精神，1985年3月18日，民政部、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等9部門向國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于扶持農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)治窮致富的請(qǐng)示》，提出通過(guò)減輕貧困戶的負(fù)擔(dān)，對(duì)貧困戶給予優(yōu)惠，加大對(duì)貧困戶的扶持力度。國(guó)務(wù)院同意了這一請(qǐng)示，規(guī)定對(duì)貧困戶繳納農(nóng)業(yè)稅確有困難的酌情減免，貧困戶個(gè)人或集體興辦的工業(yè)、商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)的減免稅收，減免貧困戶的義務(wù)工和教育等各種公益事業(yè)收費(fèi)，并優(yōu)先吸收貧困戶青年到國(guó)營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，以此激發(fā)貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的積極性。［33］
在各地的努力下，“六五”期間扶持貧困戶工作取得了比較顯著的成果。到1986年11月，全國(guó)累計(jì)扶貧1000萬(wàn)戶，其中一半左右擺脫了貧困。［34］
此外，各地還對(duì)科技扶貧、教育扶貧等扶貧方式進(jìn)行探索，并普遍開展對(duì)口支援扶貧。例如，1984年，為了促進(jìn)甘肅省“兩西”地區(qū)（甘肅省“兩西”地區(qū)指甘肅省河西走廊地區(qū)和以定西為代表的中部地區(qū)。）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)國(guó)務(wù)院“三西”地區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組與江蘇、山西省協(xié)商，兩省選派了一批有豐富經(jīng)濟(jì)工作經(jīng)驗(yàn)的離休、退休老干部和水土保持、林業(yè)、畜牧等方面的工程技術(shù)人員到甘肅省“兩西”地區(qū)幫助工作，就當(dāng)?shù)匕l(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、商品生產(chǎn)和小流域治理等開展咨詢和技術(shù)指導(dǎo)。［35］有的地方還動(dòng)員有技術(shù)專長(zhǎng)的黨員干部和農(nóng)技員、能工巧匠、專業(yè)戶組成科技扶貧組，與貧困戶建立扶貧聯(lián)系，并逐戶簽訂扶貧協(xié)議，技術(shù)人員幫助制定科學(xué)致富方案，引進(jìn)優(yōu)良品種，傳授農(nóng)業(yè)技術(shù)。［36］1985年，河北省籌集資金1000萬(wàn)元用于支持“山、老、邊、窮地區(qū)”辦教育，并長(zhǎng)期進(jìn)行對(duì)口支援，從省直機(jī)關(guān)、科研單位，抽調(diào)一批能勝任師資培訓(xùn)工作的同志，輪流到基層幫助搞培訓(xùn)工作。［37］為增強(qiáng)沂蒙山區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，濟(jì)南市同蒙陰縣、費(fèi)縣，青島市同沂水縣、沂南縣，淄博市同沂源縣，煙臺(tái)市同平邑縣結(jié)成“對(duì)子”，展開了對(duì)口支援活動(dòng)。這4個(gè)城市利用自己經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、技術(shù)力量強(qiáng)、傳遞信息快等方面的優(yōu)勢(shì)，從資金到設(shè)備，從技術(shù)到人才，從生產(chǎn)到銷售，全面幫助蒙沂山區(qū)6個(gè)縣發(fā)展“起步產(chǎn)業(yè)”，增強(qiáng)“造血”機(jī)能。［38］
三、改革開放初期農(nóng)村扶貧開發(fā)的特點(diǎn)
新中國(guó)在改革開放以前的扶貧工作中，支援窮隊(duì)資金的使用總的來(lái)說(shuō)是有成效的，但也存在一些問(wèn)題。一是資金“撒胡椒面”式的分散使用比較突出，且各地在使用中大都采取平均分配的做法。二是支援農(nóng)村人民公社投資一直是無(wú)償性質(zhì)的財(cái)政投資，經(jīng)常出現(xiàn)資金被挪用的情況。這些都影響了扶貧資金效益的發(fā)揮。新時(shí)期的扶貧開發(fā)工作是對(duì)新中國(guó)成立后近30年扶貧工作的繼承和發(fā)展，與過(guò)去相比，改革開放初期在設(shè)立中央財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金、扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)等方面，與以前的扶貧工作有共同點(diǎn)。更重要的是，在總結(jié)以往扶貧工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，新時(shí)期的扶貧開發(fā)工作一開始就表現(xiàn)出改革開放新形勢(shì)下的新特點(diǎn)。
（一）瞄準(zhǔn)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)對(duì)象，集中力量解決連片貧困地區(qū)的貧困問(wèn)題
在農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中，扶貧對(duì)象的選擇以及之后扶貧資金的投放，直接關(guān)系到扶貧開發(fā)工作的成效。在資金有限的情況下，把資金用在確實(shí)非常貧困的地區(qū)，瞄準(zhǔn)目標(biāo)集中使用，能夠發(fā)揮更好的作用。為了糾正“撒胡椒面”式的平均使用扶貧資金的問(wèn)題，早在1979年3月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部就改進(jìn)支援農(nóng)村人民公社投資使用管理向國(guó)務(wù)院提交報(bào)告，提出了“堅(jiān)決糾正那種撒胡椒面、平均分配資金和其他不講實(shí)效的做法”，“重點(diǎn)扶持長(zhǎng)期低產(chǎn)缺糧的地區(qū)”的建議［7］（pp.94, 96）。同年9月通過(guò)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》接受這一建議，確定對(duì)“長(zhǎng)期低產(chǎn)缺糧，群眾生活貧困”的西北、西南一些地區(qū)以及其他革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)進(jìn)行“重點(diǎn)扶持”［14］。1984年9月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》進(jìn)一步明確提出“解決貧困地區(qū)的問(wèn)題要突出重點(diǎn)，目前應(yīng)集中力量解決十幾個(gè)連片貧困地區(qū)的問(wèn)題”的指導(dǎo)原則。［17］
從支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金的發(fā)放來(lái)看，自1980年資金開始設(shè)立就改變了原來(lái)支援窮隊(duì)投資全國(guó)各省（市）、自治區(qū)都分配使用的做法，有重點(diǎn)地投向一些窮困突出的地區(qū)。1980年，全國(guó)13個(gè)省、自治區(qū)的貧困地區(qū)分配了這項(xiàng)資金，1983年，使用這項(xiàng)資金的范圍擴(kuò)大到18個(gè)省、自治區(qū)的貧困地區(qū)。［39］1984年底，根據(jù)中央重點(diǎn)扶持集中連片貧困地區(qū)的指示以及人均年純收入200元以下的標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)確立了14個(gè)大的集中連片貧困地區(qū)，所屬貧困縣共225個(gè)。［40］此后，中央財(cái)政撥出的支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、以工代賑扶貧資金重點(diǎn)面向這14個(gè)集中連片貧困地區(qū)投放。例如，1984~1985年，中央分配給山東省支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金1350萬(wàn)元，重點(diǎn)支援沂蒙山區(qū)革命老根據(jù)地13個(gè)縣，安排資金1250萬(wàn)元；由于山東省沒有少數(shù)民族縣，只有少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以照顧287個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排資金100萬(wàn)元。［41］
1983年開始的“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)建設(shè)，是全國(guó)第一個(gè)區(qū)域性扶貧開發(fā)實(shí)驗(yàn)，它本身就是中央瞄準(zhǔn)重點(diǎn)區(qū)域開展重點(diǎn)扶貧的舉措。為保證扶貧效果，國(guó)務(wù)院要求，“專項(xiàng)資金的使用一定要精心籌劃，保證重點(diǎn)，講求實(shí)效。要把資金真正用在為了制止植被破壞和解決群眾溫飽問(wèn)題而必須國(guó)家扶持的建設(shè)項(xiàng)目上，絕不能投資十年，山河依舊，群眾依然不得溫飽，生態(tài)的惡性循環(huán)還在繼續(xù)”［42］。在實(shí)際工作中，盡管甘肅省其他幾個(gè)困難縣也要求按中部各縣的辦法給予補(bǔ)助，但是為了保證“力爭(zhēng)三年停止破壞、五年基本解決溫飽”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，專項(xiàng)資金的使用沒有“撒胡椒面”，也沒有擴(kuò)大使用范圍，而是集中投向甘肅中部和寧夏西海固兩省區(qū)最困難的26個(gè)縣。這一探索為1986年國(guó)家開始確定全國(guó)第一批重點(diǎn)貧困縣進(jìn)行集中扶助奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。（從1986年起，中國(guó)人民銀行委托中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行每年發(fā)放10億元專項(xiàng)貼息貸款，支持全國(guó)重點(diǎn)貧困縣開發(fā)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展商品生產(chǎn)，解決群眾溫飽問(wèn)題。國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組核定第一批全國(guó)重點(diǎn)貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民人均收入150元以下的縣；對(duì)革命老區(qū)放寬到人均收入150~200元的縣，對(duì)井岡山、延安等做出特殊貢獻(xiàn)、在國(guó)內(nèi)外有重要影響的革命老區(qū)放寬到200~300元的縣，共計(jì)258個(gè)全國(guó)重點(diǎn)貧困縣。參見山東省政府辦公廳農(nóng)業(yè)室整理：《朱榮同志聽取關(guān)于沂蒙山區(qū)開發(fā)情況匯報(bào)后的講話（1986年8月23日）》，山東省檔案館：A060-05-0034；《中國(guó)人民銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)人民銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行扶持貧困地區(qū)專項(xiàng)貼息貸款管理暫行辦法〉的通知（1986年11月17日）》，山東省檔案館：A172-02-231。）
（二）注重投資效益，資金使用由無(wú)償改為有償、無(wú)償相結(jié)合
1983年以前，針對(duì)老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人民群眾尚未解決溫飽問(wèn)題的實(shí)際情況，支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金基本上是無(wú)償使用的，但是許多資金使用效果不夠理想。由于資金是無(wú)償?shù)模恍┦茉畬?duì)象和地區(qū)容易養(yǎng)成依賴思想，有些地區(qū)不考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，要么亂花挪用，要么平均分散使用；有些地區(qū)沒有把資金投入開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，而是當(dāng)成“第二救濟(jì)款”發(fā)放了。為了提高發(fā)展資金使用效益，結(jié)合一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，1983年11月1日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理暫行辦法》，規(guī)定發(fā)展資金的使用實(shí)行無(wú)償和有償兩種辦法，對(duì)沒有直接經(jīng)濟(jì)收益的項(xiàng)目，實(shí)行無(wú)償使用；對(duì)有經(jīng)濟(jì)收益的項(xiàng)目，原則上實(shí)行有償使用，不計(jì)利息，定期收回；有償支援項(xiàng)目到期收回的資金，留給受援縣按照發(fā)展資金的分配使用原則周轉(zhuǎn)使用；對(duì)長(zhǎng)期窮困地區(qū)也可以在一定時(shí)期內(nèi)，全部實(shí)行無(wú)償使用的辦法。［43］
隨著老少邊窮地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，很多地區(qū)都具備了有償使用發(fā)展資金的條件。1986年12月25日，修訂頒布的《支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》規(guī)定，發(fā)展資金的使用實(shí)行有償、無(wú)償相結(jié)合，以有償為主的原則。凡是有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目或有償還能力的受援對(duì)象，都應(yīng)當(dāng)實(shí)行有借有還、有償使用的辦法；對(duì)少數(shù)沒有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目或沒有償還能力的受援對(duì)象，仍可無(wú)償使用。［44］
（三）從過(guò)去主要由民政、財(cái)政、銀行等部門扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶?cái)政、民政、銀行、科技、交通、文教等各部門協(xié)同扶貧
新時(shí)期扶貧開發(fā)立足于以解決溫飽問(wèn)題為首要目標(biāo)，同時(shí)全面改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生醫(yī)療條件，從根本上改變貧窮落后面貌。在中共中央的視野中，扶貧開發(fā)不同于單純救濟(jì)貧困，也不是對(duì)基本建設(shè)的補(bǔ)充，而是著眼于幫助農(nóng)村貧困地區(qū)改善生產(chǎn)、生活條件，全面改變貧困面貌，最終達(dá)到擺脫貧困、與全國(guó)一起實(shí)現(xiàn)共同富裕。也就是說(shuō)，幫助貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，把經(jīng)濟(jì)搞活是首要任務(wù)，同時(shí)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技、衛(wèi)生都要予以相應(yīng)的發(fā)展。這樣，貧困開發(fā)就成為一項(xiàng)綜合性工作。而之前民政部負(fù)責(zé)扶持貧困戶、財(cái)政部負(fù)責(zé)支援農(nóng)村人民公社投資的做法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工作需要，必須由財(cái)政、民政、銀行、科技、交通、文教各部門協(xié)同扶貧。
這一階段一些重要的扶貧政策，也是由國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、民政部、財(cái)政部、農(nóng)牧漁業(yè)部、教育部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部和國(guó)家物資局等有關(guān)部門共同制訂下發(fā)的，強(qiáng)調(diào)各部門協(xié)同扶貧。例如，1982年底，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、民政部、財(cái)政部等9部門下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》，要求農(nóng)業(yè)、財(cái)政、銀行、商業(yè)、外貿(mào)、教育、物資、民政等各有關(guān)部門都要以扶貧為己任，協(xié)同做好農(nóng)村扶貧工作。［31］具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政部門在安排使用支援貧困地區(qū)的各項(xiàng)資金和農(nóng)業(yè)稅減免上，對(duì)貧困戶給以適當(dāng)照顧，并督促社、隊(duì)落實(shí)。農(nóng)村金融部門對(duì)缺乏農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)資金的貧困戶積極給以貸款支持，并幫助他們安排好各項(xiàng)生產(chǎn)項(xiàng)目。商業(yè)、糧食、供銷部門幫助貧困戶開辟副業(yè)生產(chǎn)門路，及時(shí)收購(gòu)產(chǎn)品；在規(guī)定各地糧食征購(gòu)基數(shù)比例包干的范圍內(nèi)，適當(dāng)減免貧困戶的糧食征購(gòu)任務(wù)；優(yōu)先供應(yīng)化肥、良種、牲畜、飼料以及其他生產(chǎn)、生活急需的物資。外貿(mào)部門在安排出口產(chǎn)品的生產(chǎn)和收購(gòu)時(shí)，在國(guó)外市場(chǎng)銷售可能和保證產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)格符合出口標(biāo)準(zhǔn)的前提下，優(yōu)先照顧貧困戶。農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)部門幫助社、隊(duì)搞好集體提留，落實(shí)對(duì)貧困戶的補(bǔ)助，適當(dāng)減免其提留任務(wù)、義務(wù)工和欠款；在生產(chǎn)技術(shù)上對(duì)貧困戶給以指導(dǎo)，幫助他們做好家禽、家畜的疫病防治，并在收費(fèi)上適當(dāng)照顧。社、隊(duì)企業(yè)部門盡可能多地安排一些貧困戶參加生產(chǎn)勞動(dòng)。物資部門在供應(yīng)農(nóng)用和修建房屋的物資時(shí)，優(yōu)先照顧貧困戶。教育部門為貧困戶子女減免學(xué)雜費(fèi)，并在助學(xué)金使用上予以適當(dāng)照顧。民政部門協(xié)助黨政領(lǐng)導(dǎo)制訂扶貧規(guī)劃，進(jìn)行調(diào)查研究，交流工作經(jīng)驗(yàn)；加強(qiáng)與有關(guān)部門的聯(lián)系，組織集體幫助和群眾互助；撥出適當(dāng)數(shù)額的農(nóng)村救濟(jì)經(jīng)費(fèi)，用于扶貧。
在實(shí)際工作中，扶貧工作由財(cái)政部門牽頭，有關(guān)部門配合扶貧工作。但是由于缺乏專門的工作機(jī)構(gòu)，扶貧開發(fā)各項(xiàng)工作不能有效地協(xié)調(diào)，使得一些扶貧措施或者不準(zhǔn)或者不得力，扶貧資金使用有些分散，有的使用范圍不盡妥當(dāng)，有的資金管理偏松，監(jiān)督檢查不嚴(yán)，少數(shù)地方甚至發(fā)生貪污挪用、損失浪費(fèi)等現(xiàn)象。
基于這種狀況，1986年中央1號(hào)文件《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》，再次提出“國(guó)務(wù)院和有關(guān)省、自治區(qū)都要建立貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”［45］的建議和要求。同年5月16日，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，領(lǐng)導(dǎo)小組由時(shí)任國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)的陳俊生擔(dān)任組長(zhǎng)，成員由國(guó)家經(jīng)委、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委、國(guó)家教委、民政部、財(cái)政部、商業(yè)部、農(nóng)牧漁業(yè)部、林業(yè)部、水電部、交通部、衛(wèi)生部、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、“三西”地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等有關(guān)部門的同志擔(dān)任。其基本任務(wù)是組織調(diào)查研究，擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃；協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問(wèn)題；督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)。隨后，相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級(jí)政府也成立了相應(yīng)的扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織開展本地的扶貧開發(fā)工作。國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和各地扶貧工作機(jī)構(gòu)的成立，大大提高了扶貧開發(fā)各項(xiàng)工作效率，使新時(shí)期扶貧開發(fā)工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。
［參引文獻(xiàn)］
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［14］《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第167~168頁(yè)。
［15］《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃（1981~1985）（1982年12月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議批準(zhǔn)）（摘要）》，《人民日?qǐng)?bào)》1982年12月13日。
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［19］《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1980年第1期。
［20］《總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)管理，提高發(fā)展資金使用效益——第二次全國(guó)支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理工作座談會(huì)在京召開》，《中國(guó)財(cái)政》1987年第1期。
［21］《國(guó)務(wù)院決定實(shí)施“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃》，中國(guó)減貧數(shù)據(jù)庫(kù)，http://jianpincn.ssap.com.cn/zgjpsjk/jpjxs/331760.html，2015年12月8日。
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［責(zé)任編輯：楊文利］
［作者簡(jiǎn)介］王愛云，法學(xué)博士，研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所，100009。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國(guó)史研究》2017年第3期
