［摘要］1954年，一屆全國(guó)人大設(shè)立法案委員會(huì)承擔(dān)立法任務(wù)并統(tǒng)管立法審議工作，此后雖然有所波折，但基本上形成了由一個(gè)專門委員會(huì)主管立法審議、一個(gè)立法工作機(jī)構(gòu)與之配合的模式，立法統(tǒng)一審議制度開始萌芽。1982年，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》規(guī)定法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案，立法統(tǒng)一審議制度正式建立，并在實(shí)際運(yùn)行中優(yōu)化了各專門委員會(huì)之間的工作關(guān)系。2000年，《中華人民共和國(guó)立法法》將法律委員會(huì)統(tǒng)一審議與其他專門委員會(huì)分別審議相結(jié)合的制度確立下來(lái)，經(jīng)過(guò)2015年、2023年兩次修正的《中華人民共和國(guó)立法法》使立法統(tǒng)一審議工作進(jìn)一步完善。概言之，在民主集中制原則下，各專門委員會(huì)從有機(jī)整體的角度逐漸理順工作關(guān)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下從整體利益出發(fā)共同完成審議工作，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家整體利益與人民群眾根本利益相統(tǒng)一的目標(biāo)。
［關(guān)鍵詞］統(tǒng)一審議；黨的領(lǐng)導(dǎo)；法律委員會(huì)；專門委員會(huì)；民主集中制
審議是立法程序的重要環(huán)節(jié)，也是人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用的主要途徑。我國(guó)實(shí)行立法統(tǒng)一審議，進(jìn)入全國(guó)人大及其常委會(huì)會(huì)議議程的法律案由憲法和法律委員會(huì)根據(jù)各方面意見進(jìn)行統(tǒng)一審議。憲法和法律委員會(huì)既是審議機(jī)關(guān)，逐條審議法律草案并提交修改情況匯報(bào)或?qū)徸h結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿；又是溝通平臺(tái)，各方面意見匯集于此進(jìn)行協(xié)商，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下尋求最大公約數(shù)。這既是中國(guó)立法制度的特色，也反映了人民代表大會(huì)制度的獨(dú)有特征。
圍繞立法審議制度，學(xué)界從應(yīng)然與實(shí)然的角度在法理依據(jù)、規(guī)范架構(gòu)、優(yōu)化路徑等方面形成了一些重要研究成果。本文在借鑒已有成果的基礎(chǔ)上，從歷史維度追溯立法統(tǒng)一審議制度的起源與演變過(guò)程，并將之置于民主集中制的制度脈絡(luò)里進(jìn)行研究后認(rèn)為，在民主集中制原則下，各專門委員會(huì)從有機(jī)整體的角度逐漸理順工作關(guān)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下從整體利益出發(fā)共同完成審議工作，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家整體利益與人民群眾根本利益相統(tǒng)一的目標(biāo)。
1954—1982年：立法統(tǒng)一審議制度萌芽
1954—1982年，人民代表大會(huì)制度在曲折中發(fā)展。與之相應(yīng)，立法統(tǒng)一審議制度也在1954年萌芽之后經(jīng)歷了一段波折，1979年才恢復(fù)運(yùn)行。在此期間，雖然沒有在制度層面明確立法統(tǒng)一審議，但全國(guó)人大法案委員會(huì)實(shí)際負(fù)責(zé)法律案的審議工作。當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大只有法案委員會(huì)與民族委員會(huì)具有常設(shè)委員會(huì)性質(zhì)，且新中國(guó)成立之初百?gòu)U待興，法律人才極為匱乏，必須把有限的人才盡可能調(diào)配到一個(gè)機(jī)構(gòu)之中，因而客觀上并不存在分別審議的條件，由全國(guó)人大法案委員會(huì)統(tǒng)管立法的審議工作是一個(gè)正確同時(shí)也略顯無(wú)奈的選擇。
立法工作需要一定的組織機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大法案委員會(huì)主要承擔(dān)了立法任務(wù)。根據(jù)1954年憲法第三十四條規(guī)定，一屆全國(guó)人大開始設(shè)立法案委員會(huì)，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，受全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)人大法案委員會(huì)成立時(shí)共33人，此后人數(shù)逐漸增加，二屆、三屆全國(guó)人大法案委員會(huì)分別為37人、41人。根據(jù)1954年《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大組織法》）第二十七條第一款和第三款的規(guī)定，法案委員會(huì)負(fù)責(zé)“審查全國(guó)人民代表大會(huì)交付的法律案和其他關(guān)于法律問(wèn)題的議案，審查全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)交付的法令案和其他關(guān)于法律、法令問(wèn)題的議案”；“向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出關(guān)于法律、法令問(wèn)題的議案和意見”。不難看出，從1954年一屆全國(guó)人大就開始實(shí)行由法案委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案的做法。在實(shí)際運(yùn)行中，“此時(shí)期的全國(guó)人民代表大會(huì)委員會(huì)，沒有專門的工作機(jī)構(gòu)。委員會(huì)的有關(guān)準(zhǔn)備工作和事務(wù)性事項(xiàng)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳下設(shè)的法律室、研究室、人民接待室、民族室、顧問(wèn)室、秘書處、總務(wù)處承擔(dān)”。
1954—1957年，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定了一批重要的法律法令，如《全國(guó)人大組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》等。1957—1966年，人民代表大會(huì)制度建設(shè)曲折發(fā)展，“文化大革命”（以下簡(jiǎn)稱“文革”）期間，人民代表大會(huì)制度遭受嚴(yán)重?fù)p害?！拔母铩苯Y(jié)束后，黨和國(guó)家愈加深刻認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的重要性。1978年12月13日，鄧小平在中共中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話中指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制”，“現(xiàn)在的問(wèn)題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來(lái)?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)葉劍英也在此次閉幕會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“為了確實(shí)保障人民的民主權(quán)利，鞏固我們的政權(quán)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)要立即著手研究修改制訂民法、訴訟法、刑法、婚姻法和各種經(jīng)濟(jì)法等等，盡快完善我國(guó)的法制”?！叭舜蟪Ｎ瘯?huì)如果不能盡快擔(dān)負(fù)起制定法律、完善社會(huì)主義法制的責(zé)任，那人大常委會(huì)就是有名無(wú)實(shí)，有職無(wú)權(quán)”。
為了給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法制保障，1979年1月，“中共中央決定：建議在全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立法制委員會(huì)”，協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)法制工作。2月23日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議“通過(guò)決議決定設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)，并通過(guò)了由八十人組成的該委員會(huì)的成員名單。彭真為主任，副主任是：胡喬木、譚政、王首道、史良、安子文、楊秀峰、高克林、武新宇、陶希晉、沙千里”。成立初期，法制委員會(huì)下轄法律室、政策研究室、辦公室。
此后，根據(jù)1978年憲法第二十七條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)立若干專門委員會(huì)。”1979年6月17日，五屆人大第二次會(huì)議舉行預(yù)備會(huì)，會(huì)議通過(guò)了五屆人大法案委員會(huì)主任委員、副主任委員和委員名單。值得一提的是，法案委員會(huì)和法制委員會(huì)在組成人員上高度重合，法案委員會(huì)主任委員、副主任委員分別是法制委員會(huì)的主任、副主任，法案委員會(huì)的25名委員中有24名同時(shí)也是法制委員會(huì)委員。在職能分工上，法制委員會(huì)“受委員長(zhǎng)會(huì)議委托，主要從事立法、修法、廢止法律等方面研究工作和常委會(huì)安排的其他工作”；法案委員會(huì)“負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議向全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律案”。
1979—1982年，全國(guó)人大恢復(fù)了由法案委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案的做法，形成了由一個(gè)專門委員會(huì)主管立法審議、一個(gè)立法工作機(jī)構(gòu)與之配合的審議模式。當(dāng)時(shí)立法任務(wù)重，法律人才緊缺，只有把有限的資源集中起來(lái)才能盡快制定法律，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法制保障。
1982—2000年：立法統(tǒng)一審議制度的確立與爭(zhēng)議
1982年憲法與《全國(guó)人大組織法》對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置作出新的規(guī)定。根據(jù)1982年憲法第七十條和1982年《全國(guó)人大組織法》第三十五條的規(guī)定，1983年6月，六屆全國(guó)人大一次會(huì)議設(shè)立了六個(gè)專門委員會(huì)，原法案委員會(huì)改為法律委員會(huì)。
此外，根據(jù)1982年《全國(guó)人大組織法》第二十八條的規(guī)定，1983年8月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議“決定將全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)改為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱法工委）。為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，法工委的“辦事機(jī)構(gòu)同時(shí)也是法律委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。在統(tǒng)一審議法律案的過(guò)程中，法律委員會(huì)是同法工委共同進(jìn)行工作的”。有學(xué)者認(rèn)為，法工委作為全國(guó)人大常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)，它的成立使全國(guó)人大法律委員會(huì)的立法統(tǒng)一審議制度有了組織上的保障。
（一）立法統(tǒng)一審議制度的確立及其原因
1982年《全國(guó)人大組織法》第三十七條規(guī)定：“法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出的法律草案；其他專門委員會(huì)就有關(guān)的法律草案向法律委員會(huì)提出意見。”自此，立法統(tǒng)一審議制度正式確立。
關(guān)于是否要統(tǒng)一審議的問(wèn)題，根據(jù)記述，當(dāng)時(shí)有兩種方案：一種方案是根據(jù)法律案的性質(zhì)分別由有關(guān)專門委員會(huì)審議，沒有有關(guān)專門委員會(huì)審議的，由法律委員會(huì)審議。另一種方案是有關(guān)專門委員會(huì)審議后，由法律委員會(huì)統(tǒng)一審議。“研究結(jié)果，采取了第二種方案。理由是，各專門委審議有關(guān)法律案，對(duì)專業(yè)熟悉，可以提出意見，同時(shí)有必要由法律委統(tǒng)一審議，因?yàn)榉梢y(tǒng)一，先后、左右都要一致”。由法律委員會(huì)統(tǒng)一審議，有利于法制的統(tǒng)一。
20世紀(jì)80年代，全國(guó)人大立法的工作尤其是行政、經(jīng)濟(jì)方面立法的工作量愈來(lái)愈大，但立法準(zhǔn)備工作卻很分散，往往會(huì)使法律的名稱與內(nèi)容發(fā)生變化。這些法律案，一般由國(guó)務(wù)院主管部門起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院審查后，以國(guó)務(wù)院名義向全國(guó)人大常委會(huì)提出。常委會(huì)進(jìn)入審議階段后，常委會(huì)組成人員、各有關(guān)專門委員會(huì)都會(huì)提出各自的審議意見；常委會(huì)又廣泛征求中央各部門、各地方、各方面的意見，逐步形成了多方面參與立法工作的局面。但各方面的意見，有些具有共識(shí)，有些往往不一致或不完全一致。這就從客觀上提出了一個(gè)制度上的要求，即由全國(guó)人大常委會(huì)開始建立起全國(guó)人大法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案的制度。
1982年12月，在五屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼法制委員會(huì)主任習(xí)仲勛作關(guān)于四個(gè)法律案的說(shuō)明，在關(guān)于修改《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法（草案）》的說(shuō)明中指出：“為了有利于維護(hù)法制的統(tǒng)一，避免各項(xiàng)法律互相矛盾、互不銜接，草案規(guī)定，法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人大或者它的常委會(huì)提出的法律草案；其他專門委員會(huì)就有關(guān)的法律草案向法律委員會(huì)提出意見和建議?！苯y(tǒng)一審議的立法本意，是由法律委員會(huì)綜合與協(xié)調(diào)各方面的意見，對(duì)法律案提出進(jìn)一步審議的方案或者表決方案，不是決定問(wèn)題。
1983年，六屆全國(guó)人大一次會(huì)議設(shè)立的委員會(huì)中，法律委員會(huì)擁有法律專業(yè)知識(shí)背景的人才最多，而其他專門委員會(huì)的立法技術(shù)經(jīng)驗(yàn)與立法隊(duì)伍相對(duì)比較薄弱，不具備承擔(dān)立法職責(zé)的基本條件。統(tǒng)一審議制度的建立在一定程度上解決了人大制度恢復(fù)初期立法工作中面臨的人才匱乏、經(jīng)驗(yàn)不足、資源短缺等困難，并且有利于集中各方面意見、提高立法的審議質(zhì)量。
概言之，1982年確立立法統(tǒng)一審議制度，不僅是應(yīng)對(duì)立法資源薄弱的方法，也是維護(hù)法制統(tǒng)一的重要措施。
（二）立法統(tǒng)一審議制度引起的不同意見
立法統(tǒng)一審議制度確立之后有一些不同意見，理由主要是以下兩條：一是各專門委員會(huì)都要參與立法，有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)它工作范圍內(nèi)的法律草案更熟悉，應(yīng)由該專門委員會(huì)為主審議；二是“如果讓法律委員會(huì)統(tǒng)一審議，就意味著法律委員會(huì)高于其他專門委員會(huì)”。
1983年4月14日，全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)王漢斌“就海上交通安全法和統(tǒng)計(jì)法兩個(gè)法律案的修改問(wèn)題，給國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里寫信，再一次解釋了法律案統(tǒng)一審議的制度”，強(qiáng)調(diào)“有關(guān)法律統(tǒng)一規(guī)范的問(wèn)題如法律責(zé)任（刑事處罰、行政處罰和民事糾紛處理）、法律程序以及其他一些帶有共同性的規(guī)范性問(wèn)題，同業(yè)務(wù)方面的規(guī)定不同，涉及法律之間的平衡和銜接問(wèn)題，需要由法制工作的綜合部門根據(jù)各方面意見，加以統(tǒng)一考慮，避免互相矛盾，互不銜接，以利于保證法制的統(tǒng)一”。萬(wàn)里同意王漢斌提出的意見。此后，統(tǒng)一審議制度雖然有過(guò)爭(zhēng)論，但始終堅(jiān)持了下來(lái)。
出于集中立法力量、維護(hù)法制統(tǒng)一的需要，1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》），進(jìn)一步明確了統(tǒng)一審議制度，其中第十六條規(guī)定：“列入會(huì)議議程的法律草案，常務(wù)委員會(huì)聽取說(shuō)明并初步審議后，交有關(guān)專門委員會(huì)審議和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議，由法律委員會(huì)向下次或者以后的常務(wù)委員會(huì)會(huì)議提出審議結(jié)果的報(bào)告，并將其他有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議?！?/div>
《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》在堅(jiān)持統(tǒng)一審議制度的同時(shí)，要求法律委員會(huì)將其他專門委員會(huì)的意見印發(fā)常委會(huì)會(huì)議，在實(shí)踐中也形成了一些工作方法。例如，各專門委員會(huì)對(duì)法律草案的審議意見，不只向法律委員會(huì)提出，常委會(huì)秘書長(zhǎng)一般都將其作為會(huì)議正式文件印發(fā)常委會(huì)會(huì)議或大會(huì)主席團(tuán)；法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律草案，其他專門委員會(huì)就有關(guān)的法律草案提出意見，并派副主任委員或者委員參加法律委員會(huì)審議法律草案的會(huì)議，提出意見，如果法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)不能取得一致意見，則提請(qǐng)常務(wù)副委員長(zhǎng)主持協(xié)調(diào)解決。可以說(shuō)，《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》既維護(hù)了統(tǒng)一審議制度，又回應(yīng)了專門委員會(huì)之間的不同意見。
值得一提的是，全國(guó)人大常委會(huì)逐漸優(yōu)化了立法審議程序，促進(jìn)了各方在審議環(huán)節(jié)的交流討論。1983年3月，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議商定：“今后全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案一般采取如下程序：凡向全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律草案，由委員長(zhǎng)會(huì)議提出是否列入常委會(huì)會(huì)議議程的意見，經(jīng)常委會(huì)同意列入議程后，先在常委會(huì)會(huì)議上聽取法律草案的說(shuō)明，然后將法律草案交全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審議修改；同時(shí)，常委會(huì)組成人員將法律草案和有關(guān)資料帶回，進(jìn)行研究，在下次或者以后的常委會(huì)會(huì)議上再對(duì)該法律草案進(jìn)行審議?！比珖?guó)人大常委會(huì)確立了立法“兩審制”。此外，全國(guó)人大常委會(huì)還在實(shí)踐中創(chuàng)造了聯(lián)組會(huì)議的形式。“聯(lián)組會(huì)議是在分組會(huì)議基礎(chǔ)上召開的若干個(gè)小組或常委會(huì)全體組成人員參加的會(huì)議”?！俺?wù)委員會(huì)在分組會(huì)議審議的基礎(chǔ)上，召開聯(lián)組會(huì)議，聽取專門委員會(huì)的審議意見，交流分組會(huì)議審議的情況，進(jìn)一步對(duì)議案的主要問(wèn)題進(jìn)行討論，集思廣益，求得比較一致的意見。”《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》將立法“兩審制”與“聯(lián)組會(huì)議”都納入法律規(guī)定。
1989年4月，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大議事規(guī)則》），明確堅(jiān)持統(tǒng)一審議制度，并肯定專門委員會(huì)在立法審議過(guò)程中的作用。第二十四條規(guī)定：“列入會(huì)議議程的法律案，大會(huì)全體會(huì)議聽取關(guān)于該法律案的說(shuō)明后，由各代表團(tuán)審議，并由法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審議。法律委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)的專門委員會(huì)的審議意見，對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，向主席團(tuán)提出審議結(jié)果報(bào)告和草案修改稿，對(duì)重要的不同意見應(yīng)當(dāng)在審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明，主席團(tuán)審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議，并將修改后的法律案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。有關(guān)的專門委員會(huì)的審議意見應(yīng)當(dāng)及時(shí)印發(fā)會(huì)議。”
總之，《全國(guó)人大組織法》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》《全國(guó)人大議事規(guī)則》都明確規(guī)定了立法統(tǒng)一審議制度，并注重平衡各專門委員會(huì)“專”的優(yōu)勢(shì)與法律委員會(huì)“統(tǒng)”的功能。
?。ㄈ吨腥A人民共和國(guó)立法法》出臺(tái)之前的調(diào)查研究
理順專門委員會(huì)的關(guān)系成為做好審議工作、提高立法質(zhì)量的重要內(nèi)容。1998年，九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬在聽取九個(gè)專門委員會(huì)工作匯報(bào)后，在4月6日、5月26日、6月2日、10月20日的日記中，反復(fù)思考了法律委員會(huì)與其他專門委員會(huì)在審議過(guò)程中的協(xié)調(diào)問(wèn)題。例如，他在6月2日的日記中寫道：“各專門委員會(huì)力量很強(qiáng)，有不少曾任部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、省委書記、副書記的同志，還有各行各業(yè)的知名專家和代表人物。因此如何把他們的積極性充分發(fā)揮出來(lái)是一項(xiàng)重要的任務(wù)。目前亟待解決的是，各專門委員會(huì)如何參加法律委統(tǒng)一審議法律案的相關(guān)工作?！?/div>
1998年6月，李鵬在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上的講話中指出：“改進(jìn)和加強(qiáng)專門委員會(huì)的工作，還有一個(gè)很重要的問(wèn)題，就是要處理好各專門委員會(huì)之間的關(guān)系，特別是法律委員會(huì)與其他專門委員會(huì)的關(guān)系。法律規(guī)定，法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人大或它的常委會(huì)提出的法律草案；其他專門委員會(huì)就有關(guān)法律草案向法律委員會(huì)提出意見，并將意見印發(fā)會(huì)議。從程序上作出這樣的規(guī)定是必要的。因?yàn)樾枰幸粋€(gè)立法綜合部門對(duì)法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，使制定的法律與憲法保持一致，與有關(guān)法律相銜接，以保持法制的統(tǒng)一。法律委員會(huì)實(shí)際上就是這樣一個(gè)立法綜合部門?！倍谌绾翁幚矸晌瘑T會(huì)與其他專門委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題上，李鵬從有機(jī)整體、分工合作的角度提出：“法律委員會(huì)和法工委要同其他專門委員會(huì)密切配合，對(duì)法律議案中的一些重大問(wèn)題，主動(dòng)與有關(guān)專門委員會(huì)聯(lián)系，聯(lián)合進(jìn)行調(diào)查研究，共同協(xié)商解決”。這次講話為做好立法審議工作指明了方向。
在此，有必要指出，九屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法程序作出調(diào)整，優(yōu)化了立法審議中各專門委員會(huì)之間的關(guān)系。為了在審議過(guò)程中實(shí)現(xiàn)充分討論，1998年4月，李鵬在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議上的講話中指出：“委員長(zhǎng)會(huì)議討論了大家的意見，決定今后審議法律草案一般要實(shí)行三審制：一審，聽取提案人對(duì)法律草案的說(shuō)明，進(jìn)行初步審議；二審，在經(jīng)過(guò)兩個(gè)月或者更長(zhǎng)的時(shí)間，委員們對(duì)法律草案進(jìn)行充分的調(diào)查研究后，圍繞法律草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見，進(jìn)行深入審議；三審，在專門委員會(huì)根據(jù)委員們的審議意見對(duì)法律草案進(jìn)行修改并提出審議結(jié)果報(bào)告的基礎(chǔ)上再作審議，如果意見不大，即付表決。實(shí)行三審制可以使審議工作做得更充分一些，有利于提高立法的質(zhì)量和效率?！蓖ㄟ^(guò)增加一次立法審議，法律委員會(huì)能更深入地開展立法調(diào)研、更充分地征求各方的意見；而相關(guān)專門委員會(huì)也能更充裕地開展審議工作、提出審議意見；法律委員會(huì)與相關(guān)專門委員會(huì)之間能更好地溝通協(xié)調(diào)、化解意見分歧。
此外，九屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法審議程序作出改革，明確由委員長(zhǎng)會(huì)議最后把關(guān)審議工作。1998年12月，李鵬提出，今后在每次常委會(huì)會(huì)議表決議案前，增加召開一次委員長(zhǎng)會(huì)議，聽取審議和修改議案情況的匯報(bào)，據(jù)此決定哪些議案交付常委會(huì)表決?？梢哉f(shuō)，法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案，但不是立法問(wèn)題的最終決定者。
自此，圍繞立法統(tǒng)一審議制度的不同意見已經(jīng)不再是要不要統(tǒng)一審議，而是在堅(jiān)持立法統(tǒng)一審議的原則下，如何改進(jìn)法律委員會(huì)的工作方法、如何發(fā)揮其他專門委員會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、如何共同審議法律草案提高立法質(zhì)量。
2000年至今：統(tǒng)一審議與分別審議相結(jié)合
2000年3月15日，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》），在堅(jiān)持統(tǒng)一審議制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步肯定其他專門委員會(huì)的審議職能，理順工作關(guān)系。
（一）《立法法》深化統(tǒng)一審議、整合分別審議
第一，《立法法》堅(jiān)持了相關(guān)專門委員會(huì)分別審議和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議相結(jié)合的審議制度。一方面，《立法法》第十七條、第三十條肯定了相關(guān)專門委員會(huì)的審議職能，“列入全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議議程的法律案，由有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審議，向主席團(tuán)提出審議意見，并印發(fā)會(huì)議”；“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，由有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審議，提出審議意見，印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議”。另一方面，《立法法》第十八條、第三十一條規(guī)定，法律委員會(huì)繼續(xù)對(duì)法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，法律委員會(huì)審議列入全國(guó)人大及其常委會(huì)會(huì)議議程的所有法律案：“列入全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議議程的法律案，由法律委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)的專門委員會(huì)的審議意見，對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議”；“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員、有關(guān)的專門委員會(huì)的審議意見和各方面提出的意見，對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議”。
第二，《立法法》進(jìn)一步理順了專門委員會(huì)之間的工作關(guān)系。一是正式確立反饋制度。法律委員會(huì)“向主席團(tuán)提出審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿，對(duì)重要的不同意見應(yīng)當(dāng)在審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明，經(jīng)主席團(tuán)會(huì)議審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議”；“提出修改情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿，對(duì)重要的不同意見應(yīng)當(dāng)在匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明。對(duì)有關(guān)的專門委員會(huì)的重要審議意見沒有采納的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的專門委員會(huì)反饋”。二是“法律委員會(huì)審議法律案時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)的專門委員會(huì)的成員列席會(huì)議，發(fā)表意見”。這就打通了分別審議與統(tǒng)一審議之間的區(qū)隔，強(qiáng)化了專門委員會(huì)之間的協(xié)調(diào)溝通。三是《立法法》第三十三條規(guī)定：“專門委員會(huì)之間對(duì)法律草案的重要問(wèn)題意見不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告?！庇晌瘑T長(zhǎng)會(huì)議協(xié)調(diào)解決意見分歧，避免了委員會(huì)之間相決不下。
第三，《立法法》將聯(lián)組會(huì)議、全體會(huì)議與分組會(huì)議結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)常委會(huì)深入審議法律案、化解矛盾分歧。進(jìn)入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般先在全體會(huì)議上聽取法律案的說(shuō)明、修改意見的匯報(bào)、審議結(jié)果報(bào)告等，而后都要經(jīng)過(guò)分組會(huì)議的審議。當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員共分六個(gè)小組召開分組會(huì)議，對(duì)各項(xiàng)議案和報(bào)告進(jìn)行審議和討論。聯(lián)組會(huì)議是在分組會(huì)議基礎(chǔ)上召開的若干小組或常委會(huì)全體組成人員參加的會(huì)議，對(duì)議案和報(bào)告所涉及的主要問(wèn)題進(jìn)行深入討論?！读⒎ǚā返诙邨l第五款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)審議法律案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議，對(duì)法律草案中的主要問(wèn)題進(jìn)行討論?！甭?lián)組會(huì)議便于持有不同意見的人員直接溝通、深入討論。
第四，《立法法》第六十八條規(guī)定：“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿?！?000年之前，地方性法規(guī)案是否要有統(tǒng)一審議程序，有關(guān)法律沒有規(guī)定。有的地方在《立法法》出臺(tái)之前就已經(jīng)進(jìn)行統(tǒng)一審議，有的地方還是由職能相關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行分別審議，有的地方先進(jìn)行分別審議，表決之前再進(jìn)行統(tǒng)一審議。在《立法法》的制定過(guò)程中，關(guān)于地方性法規(guī)是否應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一審議，曾經(jīng)有不同意見。一種意見認(rèn)為，全國(guó)人大實(shí)行統(tǒng)一審議是歷史形成的，地方的情況與此不同，如果實(shí)行統(tǒng)一審議，勢(shì)必引起機(jī)構(gòu)和人員的變動(dòng)，甚至?xí)绊懥⒎üぷ?，也不利于發(fā)揮其他委員會(huì)的作用。另一種意見主張實(shí)行統(tǒng)一審議，認(rèn)為地方性法規(guī)草案由各個(gè)專門委員會(huì)分別審議后直接提交常委會(huì)，法規(guī)之間在內(nèi)容、體例上容易出現(xiàn)矛盾，“部門利益傾向”也較難克服。2000年通過(guò)的《立法法》采納了后一種意見。
（二）2000年后繼續(xù)改革完善立法統(tǒng)一審議工作
《立法法》出臺(tái)后，全國(guó)人大常委會(huì)向各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)印發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)立法法〉第六十八條有關(guān)規(guī)定的意見》，提出由法制委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議地方性法規(guī)草案，凡沒有設(shè)立法制委員會(huì)的地方，應(yīng)當(dāng)在2001年舉行人民代表大會(huì)會(huì)議的時(shí)候，選舉產(chǎn)生法制委員會(huì)。立法統(tǒng)一審議制度在中央與地方層面全面推行。
此后，《立法法》經(jīng)過(guò)2015年3月十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議、2023年3月十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議兩次修正，始終堅(jiān)持了分別審議與統(tǒng)一審議相結(jié)合的制度，在融通分別審議與統(tǒng)一審議、增強(qiáng)審議民主性公開性方面進(jìn)一步完善。
2015年第一次修正的《立法法》第三十三條強(qiáng)化了其他專門委員會(huì)參與立法審議工作的必要性，規(guī)定：“法律委員會(huì)審議法律案時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的專門委員會(huì)的成員列席會(huì)議，發(fā)表意見?！倍?000年通過(guò)的《立法法》相關(guān)文字表述為：“法律委員會(huì)審議法律案時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)的專門委員會(huì)的成員列席會(huì)議，發(fā)表意見。”2015年修正的《立法法》將“可以”修改為“應(yīng)當(dāng)”，也就是說(shuō)，法律草案進(jìn)入法律委員會(huì)統(tǒng)一審議程序后，其他專門委員會(huì)還要繼續(xù)參與、提出審議意見。這條規(guī)定有利于專門委員會(huì)共同研究、協(xié)商解決重難點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)法律委員會(huì)與其他專門委員會(huì)的協(xié)同合作。
2015年修正的《立法法》完善了立法審議中征求意見的工作制度。2000年通過(guò)的《立法法》在第三十四條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。”2015年修正的《立法法》進(jìn)一步明確了立法聽證會(huì)、論證會(huì)的適用情況，第三十六條規(guī)定：“法律案有關(guān)問(wèn)題專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開論證會(huì)，聽取有關(guān)專家、部門和全國(guó)人民代表大會(huì)代表等方面的意見。論證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見。聽證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！?/div>
2015年修正的《立法法》還拓寬了公民參與立法審議的途徑，第三十七條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見，但是經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定不公布的除外。向社會(huì)公布征求意見的時(shí)間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)?！贝饲?000年通過(guò)的《立法法》第三十五條對(duì)公開征求意見的規(guī)定是：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)?！毕啾容^而言，2015年修正的《立法法》擴(kuò)大了法律案公開征求意見的范圍，有利于社會(huì)各方更深入地參與立法審議工作。
2023年第二次修正的《立法法》對(duì)憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議的內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)展。為推動(dòng)憲法實(shí)施，2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，規(guī)定全國(guó)人大設(shè)立憲法和法律委員會(huì)等專門委員會(huì)，自此，法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)。2023年修正的《立法法》進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，第三十六條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，由憲法和法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員、有關(guān)的專門委員會(huì)的審議意見和各方面提出的意見，對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，提出修改情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿，對(duì)涉及的合憲性問(wèn)題以及重要的不同意見應(yīng)當(dāng)在修改情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明”。此次修正在立法統(tǒng)一審議環(huán)節(jié)增加法律案涉及的合憲性問(wèn)題的審議，有助于維護(hù)憲法尊嚴(yán)與法制統(tǒng)一。
2023年修正的《立法法》創(chuàng)新了立法審議公開征求意見的渠道，第七十條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)法律草案和立法工作的意見?！敝?024年3月，“全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)共45個(gè)，帶動(dòng)省、市兩級(jí)人大設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)6500多個(gè)，發(fā)揮立法聽取民意‘直通車’作用”?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)將基層群眾意見直通國(guó)家立法機(jī)關(guān)，創(chuàng)新了立法審議中的意見征詢機(jī)制。
總之，《立法法》完善了立法統(tǒng)一審議制度，增強(qiáng)了統(tǒng)一審議工作的開放性。統(tǒng)一審議過(guò)程中，憲法和法律委員會(huì)要收集、整理、溝通、協(xié)調(diào)各方意見，廣泛開展立法建議征詢。
從人大立法統(tǒng)一審議制度的發(fā)展演進(jìn)來(lái)看，最初為了集中立法資源、保證社會(huì)主義法制統(tǒng)一，全國(guó)人大確立了立法統(tǒng)一審議制度。之后，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的深入展開，各專門委員會(huì)立法力量增強(qiáng)，圍繞立法統(tǒng)一審議制度產(chǎn)生了一些不同意見。面對(duì)不同聲音，全國(guó)人大在堅(jiān)持立法統(tǒng)一審議的同時(shí)，又不斷深化改革、優(yōu)化完善這項(xiàng)制度。綜合來(lái)看，全國(guó)人大在立法審議工作中健全審議程序，創(chuàng)新審議形式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專門委員會(huì)之間的關(guān)系，在更大范圍內(nèi)收集整理立法建議，推動(dòng)各方溝通交流、協(xié)商合作，最終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下整合意見，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家整體利益與人民群眾根本利益相統(tǒng)一的目標(biāo)。
?。圩髡吆?jiǎn)介］李翔飛，博士研究生，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院。
本文發(fā)表在《當(dāng)代中國(guó)史研究》2025年第3期，注釋從略，引用請(qǐng)參考原文。
