中華人民共和國成立后，在中央軍委和公安部的領導下，逐步把地域性的公安武裝和中國人民解放軍擔負公安任務的部隊改編為中國人民解放軍公安部隊（以下簡稱公安部隊）。經過1952年的整編，公安部隊統(tǒng)一了番號和編制，建立健全了各級指揮機構，加強了領導，密切了同各方面的分工協(xié)作關系，內衛(wèi)、邊防工作和公安部隊的建設進入了一個新的階段。
1953—1958年，為了更好地適應公安部隊擔負的任務，中央軍委對公安部隊的編制體制和領導關系進行了不斷探索和調整。隨著政治形勢和社會環(huán)境的變化，公安部隊進行了多次整編，“經過小、中、大改，公安部隊改為人民武裝警察部隊”，最終改歸公安部領導。由于各種原因，關于這方面的學術研究成果很少。本文梳理了相關的文獻資料和回憶著述，擬對這一歷史過程進行探索性研究，以期能對相關研究的深入有所助益。
公安部隊組織編制和領導關系方面的局部調整
1952年公安部隊整編后，由公安部隊司令部負責全國公安部隊的編制序列和番號，對各大軍區(qū)公安部隊實行統(tǒng)一領導。公安部隊的“領導指揮關系，根據(jù)我國各地區(qū)政治、地理條件和對敵斗爭的需要不同，主要是雙重領導，一部分是直接領導”。“華北公安部隊不設領導機關，由軍委公安部隊司令部兼管”。在領導關系上，除華北公安部隊實行公安部隊司令部垂直領導外，其他公安部隊原則上實行雙重領導體制，但明確以軍區(qū)領導為主。“各區(qū)的各級公安部隊及大行政區(qū)的公安司令部，均應在同級軍區(qū)、分區(qū)的統(tǒng)一領導下進行工作；上級公安部隊的指揮機關，對下級公安部隊仍保持建制上的關系和業(yè)務上的指導”。
1953年后，隨著情況的變化，一些部門的警衛(wèi)武裝和地方公安部隊的組織編制及領導關系又進行了調整。
（一）部分警衛(wèi)武裝改為人民經濟警察
新中國成立初期，全國各經濟企業(yè)部門有警衛(wèi)武裝10余萬人，擔負著維護工廠、礦山、企業(yè)治安及護送運輸物資等任務。1951年12月，中共中央和中央軍委批準的《關于整編各級人民公安機關、人民警察和人民公安部隊的決定》指出：“除武裝名稱、供給關系、物質待遇與工作指揮仍按原規(guī)定不變外”，“此種武裝的軍事管理與政治工作，交由各級公安部隊指揮機構統(tǒng)一管理”。經過一年多的實踐，“由于沒有統(tǒng)一的組織領導、制度和紀律，由公安部隊代管的軍事與政治工作，不能與各該廠礦企業(yè)部門的具體任務要求密切結合；雖原則上區(qū)分了主管和代管的責任，實際上在若干地方和若干問題上卻沒有很好地管起來，已管的若干事項，因領導部門多，頭緒亂，手續(xù)繁雜，也影響了問題的及時解決”。為改善各經濟企業(yè)部門警衛(wèi)武裝的領導關系，適應國家經濟建設任務的需要，1953年5月11日，中央軍委和中央人民政府政務院（以下簡稱政務院，1954年9月后改稱國務院）聯(lián)合發(fā)布《關于財經警衛(wèi)武裝領導問題的決定》，指出：“除重要的國防工業(yè)、重要的機械工業(yè)、重工業(yè)等，應由人民公安部隊派出部隊擔任警衛(wèi)外，其余的工廠、礦山、企業(yè)部門，均應自行組織警衛(wèi)并將其列為各經濟企業(yè)部門本身的組成部分。此種警衛(wèi)武裝……實質上就是人民經濟警察，它成為人民警察的組成部分”。
（二）華北公安部隊進行整編
華北公安部隊原來是以省、市、專區(qū)、縣為單位編組的，至1953年，“共有連以上單位570余個”。此時，華北地區(qū)的社會治安情況已日漸安定，勞改犯人逐漸集中到省、專區(qū)兩級。公安部隊原來的組織編制狀況已經不能適應情況的變化。“由于單位多且分布散，造成非執(zhí)勤人員比重過大，部隊訓練、供給、衛(wèi)生與行政管理存在諸多困難”。為解決以上問題，1953年7月28日，公安部隊司令部向中央軍委上報了《關于華北公安部隊整編方案》，提出“按照統(tǒng)一整編、集中管理、分散執(zhí)勤、因地制宜的原則，把華北公安部隊以專區(qū)為單位，編成若干大小不等的團，在本省范圍內統(tǒng)一編列為×省公安總隊第×團”。8月14日，中央軍委批示同意，并要求“精減機關、減少層次和非執(zhí)勤人員”。
華北公安部隊的整編工作隨即展開，至9月結束。經過整編，“河北、山西、蒙綏所屬的專、縣（市）公安部隊統(tǒng)一整編為專區(qū)公安團，原有的429個公安隊縮編為180個連隊……整編后，公安團以專區(qū)為指揮單位，除以班、排或連派駐各縣（旗）執(zhí)行任務外，均集中于各專（盟）的適當位置，便于訓練和機動，解決了干部缺弱問題，行政管理得到加強，供給、衛(wèi)生條件也得到部分改善”。
（三）改善公安部隊與地方黨政部門、公安機關的關系
自1952年公安部隊整編以來，各省公安部隊（主要是縣公安隊）與地方黨政部門、公安機關有時會發(fā)生糾紛，一些地方甚至出現(xiàn)“不服從地方黨委領導與指揮，不接受公安局的指揮派遣”的情況。為了克服和糾正這種分散主義、無組織無紀律的行為，1953年9月23日，中南軍區(qū)公安部隊黨委向公安部隊司令部遞交了《關于整頓內防公安部隊與地方黨、政、公安機關關系的報告》，提出應“明確公安部隊的雙重領導關系。省、行署、專區(qū)、市、縣等各級公安部隊，在政治上必須堅決服從當?shù)攸h委領導；在執(zhí)行治安任務中與業(yè)務上，必須服從公安機關的指揮”；“明確內防公安部隊的任務。加強部隊教育，使每個同志都懂得公安部隊所擔負的職責及其執(zhí)勤范圍，不準以任何借口不執(zhí)行公安機關的指揮”；“必須強調尊重地方黨、政機關的教育，使每個同志都懂得尊重政府、愛護人民是人民軍隊的光榮傳統(tǒng)”；“加強對部隊群眾觀念的教育，對部隊的紀律加以整頓”；“密切公安部隊與公安機關的聯(lián)系。縣公安隊每周向公安局長匯報、請示一次工作，公安局長每月參加一次公安隊會議，公安隊與有關部門建立聯(lián)席會制度”。公安部隊司令部同意并推廣了這些措施。經過各方努力，地方公安部隊與地方黨政部門、公安機關的關系有所改善。
經過一年多的調整與發(fā)展，至1953年底，公安部隊共有員額59.0653萬人，其中“軍籍人員52萬多人”。公安部隊加強了軍政建設，有效地履行了內衛(wèi)、邊防任務，但“在邊防反特斗爭和邊境管理工作中，部隊與公安機關的分工不夠明確，結合不夠緊密。一些地方的公安機關在使用這支部隊執(zhí)行經常性或臨時性公安保衛(wèi)任務時，感到不夠方便。軍委各總部、各軍區(qū)，忙于同地方公安、外交等部門協(xié)商處理內衛(wèi)、邊防執(zhí)勤中極其繁雜的日常事務，影響集中精力抓國防建設”。為了適應形勢的變化，中央軍委經過充分的討論，決定對公安部隊進行進一步的精簡改編。
“小改”：專區(qū)、縣公安部隊改編為地方人民警察
1953年7月，抗美援朝戰(zhàn)爭結束后，中國人民解放軍具備了集中時間進行軍事訓練和各項軍事建設的有利條件，軍隊的正規(guī)化現(xiàn)代化建設被提上議事日程。8月28日，中共中央審時度勢，“作出軍事系統(tǒng)（包括公安部隊）應在整頓組織，精簡機構和冗員，加強技術訓練，提高部隊質量的基礎上，大力縮減軍費開支的決定”。據(jù)此，中國人民解放軍在1952年的基礎上再次進行精簡整編。
（一）全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議決定對公安部隊進行整編
為研究和解決軍事建設工作中的若干重大問題，1953年12月7日至1954年1月26日，中央軍委召開了全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議。關于公安部隊，中央軍委副主席彭德懷在會議報告中指出：“國防部隊與公安部隊，同是中國人民解放軍，在領導上是統(tǒng)一的，在執(zhí)行任務上應有所分工。在平時……國防部隊的主要任務應是在戰(zhàn)備的姿態(tài)下進行正規(guī)的訓練，把邊防和維持地方治安等經常任務，交給公安部隊負擔……要根據(jù)公安部隊的具體任務來規(guī)定其與國防軍不同的編制、裝備和訓練；而內防公安部隊與邊防公安部隊，在編制、裝備、訓練上又應有所不同，以保障其能夠順利地執(zhí)行和完成任務”。“根據(jù)緊縮編制，裁減冗員的精神，現(xiàn)在急待解決的問題”之一是“省軍區(qū)與省公安部隊的指揮機構的統(tǒng)一問題”。“省軍區(qū)一般地說來，有維持地方治安，統(tǒng)一管理上級設在該省境內的軍事機關，辦理兵役工作和指揮住在該省境內部隊保衛(wèi)海防、邊防、空防等任務”。“省公安部隊的指揮機關，一般的應由省軍區(qū)兼任，而若干邊沿的省，可在省軍區(qū)之下設公安司令部（或公安部隊處），成為省軍區(qū)管理公安部隊的業(yè)務部門”。
中國人民解放軍代總參謀長聶榮臻在《關于組織編制問題的總結》中指出：“公安部隊自成立以來，在執(zhí)行邊防、海防和內衛(wèi)等任務中是有成績的，今后……仍然是不可缺少的人民軍隊的組成部分。但是為了集中指揮，必須由各級軍區(qū)統(tǒng)管，不宜垂直領導（東北軍區(qū)亦不例外）。各區(qū)因公安部隊的多少不同，可分別組織公安部隊部或公安部隊處，成為各大軍區(qū)主管公安部隊工作的業(yè)務機關”。“擔任海防和邊防的公安部隊，將來只執(zhí)行偵察、警戒、封鎖、巡邏和反對特務破壞活動的任務，不是堅守部隊，故現(xiàn)有之公安部隊應盡先以必需數(shù)量的兵力擔任分散配備的偵察警戒任務，如兵力尚有多余，且能勝任執(zhí)行守備任務者，則以公安部隊加強裝備，改編為國防軍守備部隊。”同時，聶榮臻責成各大軍區(qū)參謀長根據(jù)各區(qū)具體情況，研究提出各區(qū)公安部隊的整編方案，包括“擔任海防和邊防的公安部隊”；“改編為國防軍守備部隊的部分”；“應撥歸政府系統(tǒng)之公安部隊”；“擔任內衛(wèi)之公安部隊”。整編方案經各大軍區(qū)首長、各中央局書記及公安部隊與公安部門負責同志共同研究后，于1954年4月底報中央軍委“批準實行”。“公安部隊預計應縮減之十萬人，在劃歸政府系統(tǒng)之公安部隊中應占適當?shù)谋壤Ｔ谡幹校瑴蕚鋭潥w政府系統(tǒng)之公安部隊，不應再行集中編組”。
全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議確定公安部隊的總定額為44.9萬余人，并決定：“為了逐漸建立我國的警察制度，以適應我國社會主義秩序的建立和鞏固，避免一般的行政治安事情都由軍隊出動干涉的現(xiàn)象”，1954年內應先將專區(qū)、縣等“所轄的公安部隊（包括執(zhí)行看管勞改犯人任務者）劃歸政府公安系統(tǒng)，以免在正式實行義務兵役制后，發(fā)生許多糾葛”。
（二）中央軍委決定對公安部隊的編制體制進行調整精簡
為貫徹落實全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議做出的對公安部隊進行精簡整編的決定，1954年3月5日，中央軍委第53次例會討論了大區(qū)以下公安部隊的機構等問題，并決定對公安部隊的編制體制進行部分調整精簡。“在內衛(wèi)方面，除較集中的整團、整營看押勞改罪犯的公安部隊不變外”，專區(qū)、縣等“公安部隊改歸政府公安機關建制領導，并改為警察；根據(jù)某些地區(qū)的社會治安、地形條件和民族情況，組建若干機動部隊；鐵道公安部隊精減4500至6000人”。“除云南、福建、浙江、山東4省外，撤銷各省公安總隊部，各省公安部隊受省軍區(qū)兼公安部隊部直接領導。在邊防方面，將邊防公安部隊擔負的國防、某些帶戰(zhàn)略性島嶼的守備任務交給國防軍。大軍區(qū)公安部隊領導機構稱公安部隊部”。
5月14日，中央軍委頒布《關于公安部隊整編問題的決定》。由于公安部隊的整編牽涉面廣，公安部隊司令部提出一年之內精減至定額數(shù)有困難，建議暫緩整編。中央軍委同意了公安部隊司令部的意見。因此，1954年，公安部隊“除精減老弱人員外，未進行大規(guī)模的精簡整編，但各個軍區(qū)仍根據(jù)全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議的要求進行了整編準備工作”。9月和11月，公安部隊領導機關初步提出了全國公安部隊整編方案及整編方案的修正意見。12月20日，公安部隊黨委向毛澤東、中央軍委呈送了《關于公安部隊整編問題的意見報告》，提出“小改”“中改”“大改”三種方案，供中央軍委決策參考。
1954年12月，中央軍委召開擴大會議，討論實行三大制度（即義務兵役制、軍官服役條例和軍官薪金制）、全國軍區(qū)劃分和公安部隊整編等問題。會議討論了公安部隊黨委的報告，對公安部隊的領導關系和編制分別做出決定。關于公安部隊的領導關系，中央軍委擴大會議決定：“公安部隊領導機關在軍委統(tǒng)一領導下負責掌管公安部隊的編制、訓練計劃、業(yè)務領導，及檢查、總結內衛(wèi)、邊防對敵斗爭的經驗，召開必要的專業(yè)會議，并負責進行一些必要的同各種業(yè)務相結合的政治工作；各軍區(qū)負責作戰(zhàn)指揮、行政管理、部隊訓練的組織實施和督促檢查、地區(qū)性的黨政工作和供給衛(wèi)生等”。關于公安部隊的編制問題，中央軍委擴大會議指出：“1954年1月全國軍事系統(tǒng)黨的高干會議關于各省公安部隊應由省軍區(qū)統(tǒng)一領導的決定，應繼續(xù)貫徹執(zhí)行。沒有撤銷的省公安總隊，應即按原決定撤銷并入省軍區(qū)。凡省軍區(qū)沒有指定專人管理部隊者，今后應分工有專人負責，以便具體領導公安部隊的業(yè)務工作。一部分公安部隊改為警察的方針，應肯定不變。凡醞釀成熟的地區(qū)則應積極準備改編的條件，全國各省區(qū)的‘小改’、‘中改’應在1957年前全部完成，取得經驗后再實行‘大改’。”12月27日，彭德懷向中央報送了中央軍委擴大會議的總結（草稿），12月28日，毛澤東批示同意。
（三）公安部隊按照新劃分的軍區(qū)設編，各級領導機關亦相應進行調整
中央軍委擴大會議決定對全國軍區(qū)重新劃分，公安部隊司令部提議應在各大軍區(qū)也成立公安部隊司令部。對此，中國人民解放軍總參謀長粟裕認為，這是不必要的。粟裕指出：“邊防軍區(qū)主要是為了打仗，戰(zhàn)時即變成方面軍的指揮機關，平時即管部隊訓練、兵役工作、治安等。內地軍區(qū)主要是維持治安、兵役及代管任務，因此不需要成立什么公安軍司令部。況且公安部門分布得很散，即便成立一個司令部也不能起作用”。但中央軍委還是基本采納了公安部隊司令部的意見。1955年2月11日，國務院、國防部發(fā)布《關于全國軍區(qū)重新劃分的若干決定》，將全國6個軍區(qū)改劃為12個軍區(qū)。各大軍區(qū)公安部隊按照新劃分的軍區(qū)設編（不含西藏軍區(qū)），各級領導機關亦相應進行了調整。
1955年4月12日，公安部隊司令部召集各大軍區(qū)公安部隊首長舉行“關于公安部隊整編座談會”，研究確定公安部隊的整編方案和整編實施計劃。4月28日，公安部隊司令部上報了《全國公安部隊整編定型定額方案》和《關于公安部隊整編實施計劃》。5月12日，國防部批準了這兩個報告。
根據(jù)以上方案和計劃，公安部隊進行了整編，“東北、華東（一部分）、中南、云南公安部隊司令部（部隊部），改為沈陽、南京、廣州、昆明軍區(qū)公安部隊司令部；以原山東、湖北省與武漢市公安總隊為基礎，分別成立濟南、武漢軍區(qū)公安部隊司令部；撤銷西南、西北和內蒙古軍區(qū)公安部隊司令部和新疆、廣東、廣西、湖南、河南、江西、福建、浙江、安徽、河北、山西等省總隊部，成立成都、蘭州、新疆軍區(qū)和福建、浙江、江蘇、廣西省軍區(qū)公安部隊處，其他各省均由省軍區(qū)兼公安部隊司令部……將擔負島嶼、要塞守備任務的邊防公安部隊撥歸各軍區(qū)建制序列”。公安部隊也進行了調整和精簡。整編后的公安部隊“編為4個內衛(wèi)師，1個警衛(wèi)師，2個邊防師部，5個市總隊，72個內衛(wèi)團，47個邊防團，1個警衛(wèi)團，7個市內衛(wèi)團，1個騎兵團，31個內衛(wèi)營，3個邊防營，5個騎兵營，1個市內衛(wèi)營，62個市公安隊，10個海上巡邏隊，2個邊防總站，89個邊境檢查站，3個邊防偵察站”。“除廣東、昆明外，整編工作于12月底基本結束”。
（四）專區(qū)、縣公安部隊改編為地方人民警察，撥交公安機關領導
將專區(qū)、縣的公安部隊改編為地方人民警察是公安部隊進行“小改”的重要措施之一。
1954年3月29日，彭德懷召集專門會議，討論專區(qū)、縣兩級的公安部隊改編為地方人民警察問題。同日，政務院副總理鄧小平、中央軍委副主席彭德懷指示，專區(qū)、縣等“公安部隊改為警察實行薪金制，要增加國家財政預算，同時可能影響廣大區(qū)鄉(xiāng)干部的待遇問題，故改編工作推遲進行”。中央軍委決定：“公安部隊除精簡人員外，暫不作變動”。這樣“，原定專、縣公安部隊移交公安機關，因條件不具備，當年未能執(zhí)行”。
12月，公安部隊黨委在向毛澤東、中央軍委呈送的《關于公安部隊整編問題的意見報告》中提出：“將一部分公安部隊改為警察，特別是將省屬市公安部隊，看管勞改公安部隊都改為警察，固有一定的好處，但也有值得考慮的一些問題”，建議“暫時一律不改警察,等過個三五年再說”。當月，中央軍委擴大會議決定：“一部分公安部隊改為警察的方針，應肯定不變”。
為貫徹軍委擴大會議對公安部隊整編的決定，公安部隊司令部在1955年4月28日上報的《全國公安部隊整編定型定額方案》中提出：“根據(jù)國家當前治安情況及公安機關接管的條件，擬在1955年只實行‘小改’，將專、縣公安部隊撥交公安機關”。5月12日，國防部批準公安部隊實行“小改”，同時批準了公安部隊司令部上報的《專縣公安部隊移交政府公安機關改編為人民警察的實施計劃》。6月4日，公安部部長、公安部隊司令員兼政委羅瑞卿就改編中的一些問題向國務院總理周恩來提交了報告。6月15日，周恩來批示：“關于專、縣公安部隊改編為人民警察中的增撥一萬人以及部隊的待遇標準和接交時間等問題，同意你們的意見。望即照此辦理”。6月，公安部召集各省專管此項工作的同志及有關部門的負責同志座談，解決整編接受工作中的一些具體問題。7月14日，公安部又專門下達指示，規(guī)定：“公安部設武裝民警管理局，內蒙及各省公安廳設武裝民警管理處，專署公安處（包括行署）設武裝警察大隊部，縣公安局設武裝民警隊”。
為了建設我國人民警察制度，以適應社會主義建設與社會主義改造事業(yè)的需要，1955年7月30日，周恩來簽發(fā)《中華人民共和國國務院關于專區(qū)、縣公安部隊改編為人民武裝警察的命令》，規(guī)定：“專區(qū)、縣公安部隊自一九五五年八月一日起一律改編為人民武裝警察，屬各級公安機關建制。其原來擔負的逮捕反革命、看守押解人犯、機關警衛(wèi)、搜捕零星小股土匪、維持地方社會治安、看管專區(qū)、縣兩級勞改人犯等任務，應于同時移交給人民武裝警察擔任。為統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理，切實完成任務，并在中華人民共和國公安部及省人民委員會的公安廳內專設管理人民武裝警察的機構，領導這一工作”。
國務院命令發(fā)布后，大部分地區(qū)按期交接完畢，云南、福建等少數(shù)省因準備不足或其他原因，推遲至八九月完成。專區(qū)、縣公安部隊改編后，一律定名為“中國人民武裝警察”，并根據(jù)地區(qū)、部門建制命名。8月15日，公安部民警局正式成立，宋烈為局長，張植范為副局長。此后，各地武裝民警管理機構相繼建立。
公安部隊這次“小改”，“將專區(qū)、縣的公安部隊8萬余人移交公安機關”，“小改”后“公安部隊總定額為40.2萬”，“基本上恢復了1952年以前的建制和領導形式”。
“中改”：撤銷公安軍番號及其領導機構，各地公安部隊由軍區(qū)直接領導
1955年7月28日，國防部發(fā)布《公安軍各級領導機關、各師、市總隊及學校番號》的命令，規(guī)定自8月1日起，中國人民解放軍公安部隊改稱“中國人民解放軍公安軍”，公安部隊司令部改稱公安軍司令部。羅瑞卿任公安軍司令員兼政治委員。公安軍由此成為包括陸軍、海軍、空軍、防空軍在內的中國人民解放軍五大軍種之一。“公安軍司令部，統(tǒng)一管理全國公安部隊的工作，另直轄一個警衛(wèi)師，4個內衛(wèi)師（內衛(wèi)第1、第2、第3、第4師，分別由公安第2、第19、第20、第22師改稱），2個市公安總隊（北京、天津），1個中央公安警衛(wèi)團，5所學校”。
（一）明確公安軍領導關系和邊防部隊編組
1955年這次整編，公安部隊省級領導機構及其所轄公安部隊的建制與領導指揮關系變動較大。由于省公安總隊領導機構撤銷，由省軍區(qū)兼本省公安部隊司令部，公安部隊司令部與各軍區(qū)公安部隊的領導關系變得更加復雜。中央軍委很快注意到這一問題。1955年7月2日，中央軍委第38次會議就公安部隊的領導關系等問題進行了討論。7月4日，國防部對公安部隊的領導關系做出補充規(guī)定：“各軍區(qū)設有公安部隊領導機構者（公安部隊司令部或公安部隊處），有關公安部隊業(yè)務問題，各公安部隊領導機構可直接報公安部隊司令部解決，較大問題由軍區(qū)報國防部解決。內蒙古軍區(qū)有關公安部隊的問題，直接報公安部隊司令部解決。河北、山西省軍區(qū)有關公安部隊的問題，除報公安部隊司令部外，并報北京軍區(qū)，公安司令部對該兩省公安部隊問題的處理，應協(xié)同北京軍區(qū)解決”；“各軍區(qū)公安部隊兵員、裝備補充，由各該軍區(qū)負責，公安部隊直屬部隊由公安部隊司令部負責”；“公安部隊各項專業(yè)費用由公安部隊司令部編造預算，制定標準，由財務部核準后劃撥經費，各軍區(qū)負責掌握開支”。
公安部隊改稱公安軍后，為了進一步加強和改善對公安部隊的領導，1955年底，公安軍黨委向中央軍委反映了其組織領導關系中的一些具體問題。公安軍邊防部隊任務復雜，隨著我國沿邊沿海地區(qū)開始實行邊防制度，公安邊防部隊需要進一步調整兵力部署和部隊的編組。遵照中央軍委的指示，1956年1月10—15日，中國人民解放軍總參謀部（以下簡稱總參謀部）召開全國邊防工作座談會，研究公安軍領導關系和邊防部隊編組、定額、裝備等問題。
根據(jù)座談會的精神，1956年2月4日，公安軍黨委提出《關于公安軍領導關系和邊防部隊編組定額裝備供應問題的意見》（以下簡稱《意見》），明確了邊防部隊的任務與編組問題，并確定“公安軍邊防部隊的總定額不變”。關于公安軍的組織領導關系，《意見》指出：“繼續(xù)貫徹1954年12月軍委擴大會議關于公安軍領導關系的規(guī)定”；“公安軍直屬機關、部隊、學校的干部由軍委公安軍負責管理，各軍區(qū)公安軍的干部仍由各軍區(qū)負責管理。公安軍的裝備、兵員補充和某些特殊供應問題，由公安軍司令部作出計劃或提出標準，經國防部批準后，各軍區(qū)負責組織實施”；“軍區(qū)公安軍領導機關，改為軍區(qū)首長實施領導指揮公安軍的業(yè)務機構，除直接領導指揮就近的內衛(wèi)、邊防部隊外，對各省公安軍的一切領導工作，均應通過各省軍區(qū)兼公安軍司令部組織實施；屬于重大問題的指示、命令和決定，應以軍區(qū)首長名義發(fā)布，一般性問題和業(yè)務問題，可由公安軍領導機構直接發(fā)布”；“各省軍區(qū)均兼公安軍司令部，省軍區(qū)司令員、政治委員兼該省公安軍司令員和政治委員，另設專職的掌管公安軍工作的副司令和副政委，不單設公安軍領導機構，其各項工作由省軍區(qū)司、政、后、干等有關部門擔任，有邊防任務的省軍區(qū)司令部，應設精干的邊防偵察、檢查和海上巡邏等業(yè)務機構。省軍區(qū)兼公安軍司令部，除執(zhí)行軍區(qū)的指示和決議外，還應執(zhí)行上級公安軍領導機關的有關指示和決定，并向其作有關的請示和報告”；“各軍區(qū)要因地制宜地加強對邊防部隊的領導”；“公安軍邊防部隊，必須接受所在地區(qū)黨委的領導和監(jiān)督。應與駐地附近的國防軍密切配合，在發(fā)生大的戰(zhàn)斗時，必須接受當?shù)貒儡娮罡哕娛轮笓]機關的指揮”。4月11日，中央軍委批準了《意見》并下發(fā)執(zhí)行。各軍區(qū)隨即根據(jù)任務的區(qū)分，調整了兵力部署和部隊的編組。此項工作于7月底基本完成。“全國邊防部隊共編成50個邊防團，8個獨立營，2個炮兵營、1個護航營、10個海巡隊、93個邊防檢查站、2個邊境工作總站（內蒙古）”。
1956年10月，總參謀部對邊防部隊的領導體制問題提出建議：“在中國與蘇聯(lián)、蒙古、朝鮮、越南接壤的邊境，撤銷公安部隊和邊防檢查站，改為邊境警察和邊境工作站；在中國與其他友好國家接壤的地區(qū)，邊防公安部隊的數(shù)量亦可適當減少；邊防檢查工作不宜再由邊防部隊負責，由公安部接管，派警察充任”。中央軍委批示“基本同意”，并指示總參謀部做出具體的研究布置。
（二）整編公安軍，撤銷公安軍番號
為推進公安軍的“中改”步伐，1956年3月，中央軍委擴大會議決定：“公安軍定額39萬人，精減1.2萬人”。內衛(wèi)任務也需要進行調整。為此，4月23—28日，公安軍司令部召開了專門會議進行了研究討論。6月1日，公安軍黨委研究后向中央軍委提出《關于公安軍精減定額及調整內衛(wèi)任務和兵力的方案》。7月27日，中央軍委批準了這一方案。公安軍各部隊先后撤收警衛(wèi)、守護目標500處。
1956年9月，中共八大決定，在第二個五年計劃的財政支出總數(shù)中，用于國防和行政費用的支出由第一個五年計劃的32%左右“下降為20%左右”，其中國防費用只能占國家財政開支的15%左右。10月，中央軍委經過討論研究，決定裁減軍隊、節(jié)約經費開支，并責成中央軍委秘書長黃克誠主持軍隊精簡工作。
公安軍開始加快實施“中改”的步伐。從1956年下半年開始，“中央、軍委、公安部有關領導，對公安軍問題先后進行了多次會商”。10月18日，毛澤東親自約見羅瑞卿，商談“公安部隊歸國防部領導等問題”。11月，中央軍委召開座談會，粟裕因病未能參加，他向中央軍委和中共中央寫了書面報告，對裁軍的具體措施等問題提出了意見和建議。關于公安部隊，粟裕建議：“軍分區(qū)、兵役局、公安軍三套機構，可取消兩套，保留和加強一套。看守勞改犯人、鐵路、工廠、倉庫的公安部隊，應撥歸地方，不宜再由軍費供給。隨著社會治安的日益鞏固和群眾覺悟的不斷提高，應大量裁減警衛(wèi)部隊和警衛(wèi)人員”。粟裕還將這個報告抄送陳賡、李克農、張愛萍等幾位副總參謀長，供他們研究相關問題時參考。這些意見和建議得到張愛萍等人的高度認可，張愛萍表示：“同意。很多好的建議在于實行”。粟裕的報告引起中共中央、中央軍委的高度重視。
為解決公安軍的整編問題，中共中央成立了由鄧小平、黃克誠、羅瑞卿、譚政、陳賡組成的公安軍問題專門小組。11月24日，鄧小平“召集陳賡、羅瑞卿、黃克誠、譚政開會，討論公安軍問題”。11月30日，鄧小平“再次召集陳賡、羅瑞卿、譚政討論公安軍問題”。當日，羅瑞卿遵照鄧小平指示，向中央軍委報告了專門小組關于公安軍問題的兩次會商意見：“取消公安軍這個軍種，原管理公安軍的領導機構撤銷”；“原公安軍擔任邊防任務的部隊約100000人；擔任鐵道守備的部隊約29000人；擔負剿匪、鎮(zhèn)守任務的約40000人；一個機動公安師約8000人，共約177000人，撥歸國防軍陸軍系統(tǒng)，歸軍區(qū)、軍分區(qū)指揮，上述各項任務亦由軍區(qū)、軍分區(qū)擔任”；“原公安軍擔任共31個大中城市警衛(wèi)的部隊共約48300人；擔任中央及省市黨、政機關警衛(wèi)（925處）的部隊共約23500人；擔任重要廠礦警衛(wèi)（511處）的部隊共約23600人；擔任監(jiān)獄和勞改隊警衛(wèi)的部隊共約96000人；擔任邊防檢查站、港口巡邏隊的部隊共約7000人，以上共198400人。連同任務一起撥歸各級人民公安機關管理”；“歸由各級人民公安機關管理的198400人名義上仍稱中國人民解放軍公安部隊，經費由軍費中撥出。另由各級人民公安機關組織適當?shù)墓芾頇C構”；“部隊和任務劃分后，軍區(qū)、軍分區(qū)和各級人民公安機關，均應根據(jù)當前的情況，本著精兵簡政原則，適當?shù)販p少人員”；“專、縣武裝警察共約100000人，其主要任務為看守專、縣兩級的監(jiān)獄和勞改隊，暫時不作改變”。中央軍委對此方案進行了研究討論。12月10日，彭德懷主持中央軍委第93次會議，“討論公安軍改為地方警察的問題”。
1956年12月26日，鄧小平第三次主持召開公安軍問題專門小組會議，“討論撤銷公安軍番號及其領導機關的問題，并確定，在總參謀部設警備部，承辦警備業(yè)務”。根據(jù)會商結果和軍委決定，12月28日，黃克誠向中共中央呈送的《關于公安軍問題小組會議記錄》中寫道：“經過專門小組三次會商，大家一致同意撤銷公安軍的軍種番號，并撤銷管理公安軍的領導機構”，“公安軍所執(zhí)行的任務，與我軍歷史上的軍區(qū)、分區(qū)地方部隊所擔負的維護社會治安、肅清匪特的任務，沒有實質上的差別”；“在有軍區(qū)、分區(qū)和國內治安日益鞏固的情況下，為了精簡機構和建立適合我國情況的軍事組織制度，大家認為撤銷公安軍的番號和領導機構是適當?shù)摹薄?957年1月7日，黃克誠在中央軍委擴大會議上做了《關于裁減和整編軍隊問題的報告》，提出公安部隊的整編方案：“擬把公安軍的番號及其領導機構撤銷，把現(xiàn)有的公安軍的邊防、內防、城防部隊交歸省軍區(qū)、分區(qū)和城市警備部領導指揮；看守監(jiān)獄和勞改犯人、守衛(wèi)工廠、倉庫和警衛(wèi)國家機關的部隊，凡是可以改為警察的部隊，都連同任務撥歸國家公安部門改為警察；凡是不能改為警察的部隊，一律歸省軍區(qū)、城市警備部指揮建制。這些部隊所擔任的任務，亦由軍區(qū)和城市警備部隊負責。公安軍番號和領導機構撤銷后，在總參謀部和某些大區(qū)司令部內設立警衛(wèi)部和警衛(wèi)處，作為研究領導內防、邊防、城防工作的業(yè)務機構，并與公安部門保持密切聯(lián)系，協(xié)同動作。在特殊情況下，警衛(wèi)部、處應接受國家公安機關的指揮，積極負責執(zhí)行公安部門所交給的有關治安工作的任務”。1月17日，鄧小平審閱《關于公安軍問題小組會議記錄》后批示：“請主席批示，劉、陳閱后退黃克誠”。1月22日，毛澤東批示“照辦”。中央軍委擴大會議通過了《關于裁減軍隊數(shù)量加強質量的決定》，確定將人民解放軍員額裁減1/3，并精簡調整全軍組織編制，“公安軍撤銷”。會后，公安軍整編工作隨即展開。
1957年2月7—14日，公安軍黨委舉行了擴大會議，要求各單位在上半年全力以赴做好整編和復員這一中心工作。2月18日，粟裕主持會議討論公安軍整編等問題，總參謀部“副總長陳賡、張愛萍，作戰(zhàn)部部長王尚榮，軍務部副部長張瑞等參加”。粟裕表示：“公安部隊整編后，要比有公安軍存在時還要搞得好。各軍區(qū)要搞一個業(yè)務部門。現(xiàn)在開始整編應把軍區(qū)、軍分區(qū)與邊防部隊合起來。海關應交出去。”2月25日，粟裕聽取了公安軍關于整編工作的匯報。3月1日，總參謀部發(fā)出《關于公安軍整編問題》的指示，要求至8月底，整編工作基本結束。
公安軍領導機構自9月1日起改編為總參謀部警備部，并正式開始辦公。“除領導指揮華北及直屬公安部隊外”，“對各軍區(qū)擔負內衛(wèi)、邊防任務的部隊，總參警備部只負責業(yè)務指導”。沈陽軍區(qū)、北京軍區(qū)、濟南軍區(qū)、蘭州軍區(qū)在司令部設警備處或衛(wèi)戍警務處，其他軍區(qū)由作戰(zhàn)、情報部門負責原公安部隊擔負的內衛(wèi)、邊防工作。李天煥擔任總參謀部警備部部長，吳烈、李義民、孫克驥、藍僑、張廷楨任副部長。
這次整編變動大、涉及面廣、牽動的人員多，問題十分復雜，但由于領導重視、計劃周密，整編工作的開展較為順利。經過裁減整編，“全國內衛(wèi)、邊防部隊由原編的39萬人，整編為26萬人。撤銷了內衛(wèi)第1師，廣州、重慶市總隊和12個內衛(wèi)團、15個市公安隊的建制”。原公安軍警衛(wèi)師改稱為“中國人民解放軍公安警衛(wèi)師”；原公安軍內衛(wèi)第2、第3、第4師，依次改稱為“中國人民解放軍內衛(wèi)第2、第3、第4師”；原公安軍北京、天津總隊改稱為“中國人民解放軍北京、天津市公安總隊”。至此，公安部隊“中改”的任務基本完成。
“大改”：公安部隊改編為人民武裝警察部隊
1957年后，人民警察隊伍建設日益走上正軌。6月，全國人大常委會第76次會議通過了《中華人民共和國人民警察條例》，明確規(guī)定了人民警察的各項職責。原來由公安部隊負責的內衛(wèi)任務大部分都交由人民警察擔負。公安部隊進一步改編，實現(xiàn)中央軍委計劃的整編任務——“凡是可以改為警察的部隊，都連同任務撥歸國家公安部門改為警察”的時機已經成熟。
（一）公安部隊再次進行整編
公安軍番號撤銷以后，原定移交公安機關改為武裝警察的部隊并未按時撥出，建制仍在軍隊，“看守監(jiān)獄和勞改犯人，守衛(wèi)廠礦、倉庫，警衛(wèi)國家機關的部隊”也沒有撥交公安部門改為警察，邊防檢查站仍然歸軍隊建制領導。1957年10月30日，彭德懷主持專門會議，研究“根據(jù)總參謀部建議向公安部移交邊防站”的問題。彭德懷在會議上說：“總參與擔負邊防檢查站的部隊應專門研究一下，從長遠制度考慮，不要只從工作麻煩與否著眼。大港口如大連、青島、上海、湛江、黃埔、天津新港等，同外國聯(lián)系多、來往人員復雜的地方，可先交給公安部。至于其他海防、邊防，要仔細研究一下，明年再定。也可先交一個地方試驗，研究經驗。我們沒有經驗，蘇聯(lián)的經驗不一定適合我國情況”。會議最后確定“大港口，外國人員來往多的地方可先交。其余地方再研究并試驗后再定”。12月，總參謀部警備部先后聽取了“北京、沈陽、南京、濟南、昆明、福州、內蒙古、新疆軍區(qū)負責邊防工作的領導關于邊防警衛(wèi)、偵察、檢查等工作情況的匯報”，對原定的移交方案進行了調整。
1958年2月10日，毛澤東在與彭德懷、粟裕、黃克誠等談話時提出：“軍隊可不可以減少到二百萬？現(xiàn)在有三百萬，再減少一百萬”。2月18日，毛澤東在中共中央政治局會議上再次提出了這個問題。中央領導隨即督促軍隊要盡快提出方案。鄧小平指示：“縮減部隊要下決心，到年底編到二百萬，主席前幾年就提出裁減至二百萬”，“現(xiàn)在不能再拖了……明年春就達到這個定額”。2月25日，彭德懷傳達了毛澤東的指示“：軍費減至35億，軍隊減至200萬”。彭德懷提議由黃克誠擬出方案。3月11日，黃克誠提出了縮減部隊的方案，并主持專門會議討論研究。
1958年3月18日，彭德懷在成都會議上談到裁減軍隊問題時提出：“把看守勞改和守護廠礦、鐵路的公安部隊約10萬人移交公安部門”。3月25日，總參謀部警備部黨委向中央軍委上報了《關于整編公安部隊的建議》，提出：“將內衛(wèi)部隊擔負看押勞改、看守監(jiān)獄，守護廠礦企業(yè)、重要電臺、民航機場，守護一般鐵道橋隧，以及警衛(wèi)外賓、使館、省以下機關的部隊，連同所擔負的任務，撥交地方政府公安機關；把警衛(wèi)中央、省級機關、首長，守護軍事系統(tǒng)工廠、倉庫、電臺和機密工廠、研究機構，守護重要鐵道橋梁隧道，以及平叛、駐守的部隊仍留在軍隊序列”。“將中越、中朝、中蘇、中蒙、沿海邊防公安部隊擔負的偵察工作，出入國境檢查和經常性的反特斗爭任務及邊境事務管理工作，連同擔負這些任務的邊防檢查站、偵察派遣站和沿邊、沿海分散的邊防部隊，移交政府公安機關”，“其余邊防部隊與守備部隊合編”。4月17日，中央軍委例會同意了上述建議，并于5月26日向中共中央報送了《關于公安部隊整編問題的報告》，提出：“現(xiàn)在軍隊要實行裁減整編，我們認為必須把某些擔負邊防、內衛(wèi)的部隊交由公安部門接收，改為人民警察”。周恩來批示：“原則批準”。8月4日，中共中央政治局批示“：原則批準軍委關于公安部隊整編問題的報告，具體問題由軍委與公安部門研究”。8月28日，公安部與總參謀部共同制定了《公安部隊整編實施方案》。10月21日，公安部與總參謀部聯(lián)合發(fā)出《公安部隊整編中若干問題的規(guī)定》，各軍區(qū)隨即開始整編。
（二）公安部隊改編為人民武裝警察部隊
為了順利推進公安部隊整編工作，1958年11月6日，公安部發(fā)出《關于公安部隊改編為人民警察的幾個具體問題的指示》，指出：“公安部隊整編后，武警任務加重，必須進一步加強武警的領導機構。公安部仍設人民武裝警察局，省（區(qū)）、市設人民武裝警察總隊，專署設人民武裝警察大隊，縣設人民武裝警察中隊。總隊以下可設直屬支隊、大隊。在有邊防工作任務的省（區(qū)）、市可在公安廳、局或武警總隊下設邊防檢查站、邊境派出所、邊防派出所，負責邊防工作”；“部隊改編后番號統(tǒng)稱為人民武裝警察，原部隊番號和師部的領導機構撤銷，改編后的人民武裝警察的銜稱，一律冠以公安機關的頭銜”；“改編后的人民武裝警察是各級公安機關的組成部分，在各級黨委的領導和公安機關的直接指揮下進行工作，并接受上級武警部門的指導。改編后的武警部隊、大隊原則上可設黨委會，受各級公安機關黨組（或黨委）領導，但必須報該省（區(qū)）市委批準”。
總參謀部警備部也于11月8日召開了直屬機關、部隊、學校整編會議，對所屬單位的整編工作做了具體布置。11月14日，公安部、總參謀部警備部制訂了《警備部直屬部隊、學校、機關整編實施計劃》，規(guī)定：“警衛(wèi)團合編于警衛(wèi)師，該師外事營連同擔負的任務撥歸北京市公安部隊”；“北京市公安總隊全部撥交北京市公安局，改編為‘北京市公安局人民武裝警察總隊’”；“天津市公安部隊，除抽調一部分干部交河北省公安廳組成省總隊部的機構外，其余撥交天津市公安局，改編為‘天津市公安局人民武裝警察總隊’”；“守護鐵道的3個師，按照分布在各省、自治區(qū)的現(xiàn)有兵力和擔負的任務，以省、自治區(qū)為單位統(tǒng)一編組為武警支隊、大隊或中隊，撥交各該省、自治區(qū)公安廳”；“高級公安學校、第1公安學校和公安學院的邊防系全部撥交公安部，改為武警干部學校”；“304醫(yī)院（含門診部）全部撥交公安部”；“警備部機關除留總參必要的干部外，全部撥交公安部”。11月27日，總參謀部警備部黨委擴大會議決定，將公安警衛(wèi)師第4團的一部分及其所擔負的外國駐華使館警衛(wèi)任務移交給公安部隊北京市總隊。
公安部隊的這次整編改動比較大，可以稱為一次“大改”。公安部隊“將擔負看押勞改罪犯、守護鐵道、守衛(wèi)廠礦設施的部隊13萬余人，邊防部隊9000余人，機關、學校6000余人，共14.5萬余人，撥交公安機關，改為人民武裝警察；擔任中央、各省、直轄市、自治區(qū)黨政機關警衛(wèi)和剿匪治安等任務的內衛(wèi)部隊7.2萬余人，沿海邊防部隊4.8萬余人，計12萬余人仍屬軍隊序列”。“全國武裝警察人數(shù)為25.4萬人”。
1958年12月4日，公安部十六局與總參謀部警備部機關在北京缸瓦市9號合署辦公，并改名為公安部四局（武裝民警局），宋烈任局長。12月30日，總參謀部警備部撤銷。李天煥調任公安部副部長，主管武裝警察工作。各省“以公安廳民警處為基礎，成立人民武裝警察總隊，實行以塊塊為主的領導關系”。至此，公安部隊的領導體制完成了一次重大變革。
20世紀50年代，公安部隊領導體制的不斷調整變革，主要是因為其作為“一支專門執(zhí)行內衛(wèi)、邊防任務的武裝力量”，具有“雙重性的特點，即執(zhí)行任務的地方性和部隊建設的軍事性”。公安部隊長期分散執(zhí)勤的特點，使“軍隊系統(tǒng)在軍事建設上集中統(tǒng)一的要求，與公安保衛(wèi)工作經常性、分散性的需要，時時發(fā)生矛盾”，“公安部隊在執(zhí)行任務上的地方性，與部隊建設上的軍事性，即建設與使用的矛盾，日益明顯地表露出來”。在領導關系方面，公安部隊還要處理好“條條”與“塊塊”的關系，即公安部隊司令部垂直領導與軍區(qū)統(tǒng)一指揮之間的關系，要做到既使“各個‘條條’能發(fā)揮其積極性，又不影響‘塊塊’的統(tǒng)一指揮”。為了解決這一矛盾，更好地適應公安部隊擔負的任務，公安部隊的編制體制和領導關系進行了不斷地探索和調整。1953—1958年，公安部隊進行了多次整編，經過“小改”“中改”“大改”，逐步改編為人民武裝警察部隊，建制序列由軍隊劃歸政府公安機關，初步形成了“適合這支部隊任務特點的、具有中國特色的領導形式”。
［作者簡介］姬文波，法學博士，助理研究員，當代中國研究所，100009。
本文發(fā)表在《當代中國史研究》2021年第2期，注釋從略，引用請參考原文。
