上海解放前夕，市區(qū)只有住房2359.4萬平方米，人均住房面積僅3.9平方米，且住房質(zhì)量差異極大，房屋結(jié)構(gòu)好、設(shè)備齊全的花園住宅僅占13.8%，居住和使用條件很差的舊式里弄住房占52.7%，木柱竹桁、葦門席頂?shù)呐飸艉單菡?3.7%。新中國成立后，在國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，盡管國家和地方的財力有限，上海市政府還是盡可能安排資金建造新的住宅。1951年辟建曹楊新村，分配給1002戶勞動模范和先進工作者居住。1952年起集中建造滬東的鳳城、鞍山，滬南的日暉，北區(qū)的玉田、志丹等9個新村。同時，郵電局、鐵路局、中央駐滬單位及一些市屬工廠也自籌資金建造了部分住宅。“二五”計劃期間，住宅建設(shè)發(fā)展較快，完成了張廟、安亭、天山、桃浦等“一條街”的建設(shè)。后由于國民經(jīng)濟比例失調(diào)而進行調(diào)整，住宅建設(shè)的數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)均有所降低，直到1964年以后，住宅建設(shè)的步子又大了一些。［1］總之，在新中國成立后的30年間，中共上海市委和市政府采取了一系列措施，使上海市住房的供需矛盾逐步有所緩解，但隨著人口的增長，住房緊張問題一直沒有得到根本解決。至1979年，上海市人均住房面積也只有4.3平方米。［2］這一時期的私有住房建設(shè)也很活躍，投資規(guī)模較大。據(jù)資料顯示，1950~1957年、1958~1965年和1966~1976年，政府投入住宅建設(shè)的資金分別為2.17億元、2.79億元和3.55億元，個人投資則達到了3.63億元、2.30億元和8.45億元。［3］不難看出，居民自己投資、零星搭建的私有住房對于改善居住條件的意義，這也是本文研究的意義所在。
從禁止違章搭建到核發(fā)自建執(zhí)照
新中國成立后，上海市政府“為了保證工業(yè)建設(shè)的飛躍發(fā)展，迅速提高我國的生產(chǎn)力……還不可能以大量資金投資于住宅建設(shè)”［4］。上海市的住房建設(shè)實行了“重點建設(shè)、一般維持”的原則，即重點建設(shè)工人新村，對居民零星自建和原有棚戶區(qū)只作一般性的維護。控制人口是配合上述原則的重要措施，但這一措施只能暫時減輕上海市的住房壓力。1950年3月，上海市政府將部分企業(yè)和機構(gòu)內(nèi)遷，同時限制新的居民遷入，希望以此控制未來10?~?15年的人口發(fā)展。［5］1955年6月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，上海市動員了大批人口回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)或去江西省墾荒。但到1956年下半年，這些被動員走的人口又有幾十萬倒流回來。［6］
倒流回滬的人口加劇了市區(qū)原有的住房緊張，并最終促使居民零星自建住房政策發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。根據(jù)1957年的調(diào)查，僅上海市蓬萊區(qū)外馬路辦事處新街地區(qū)就有137處棚戶，且主要搭建在道路兩旁的小塊空地上，嚴(yán)重妨礙了交通和消防通道的暢通，有些棚戶甚至還占用了私人土地及城市規(guī)劃用地。［7］有鑒于此，上海市發(fā)布了《關(guān)于禁止違章搭建棚屋的公告》，明確指出將嚴(yán)格“維持城市秩序，克服無照搭建棚屋及搭屋牟利的不良現(xiàn)象……在本市一律禁止無照搭建棚屋”。［8］此后，政府不再核發(fā)建筑執(zhí)照并規(guī)定：凡近期改建地區(qū)和現(xiàn)有空地，一律不許新建棚屋；主要干道、鐵路沿線及重點工廠企業(yè)或機關(guān)、學(xué)校兩旁等，一概不準(zhǔn)翻建、擴大；未經(jīng)批準(zhǔn)一律嚴(yán)禁自行擴大、升高和加搭。各街道辦事處、派出所、居委會等亦不得再批準(zhǔn)自建住房申請。［9］
在進一步加強管理的同時，市政府也認(rèn)識到居民零星自建住房有助于住房困難的緩解。黃浦區(qū)的相關(guān)調(diào)查顯示：在曾經(jīng)申請自建的37戶中，有17戶解決了居住困難。其中，通過私自搭建或擴建房屋解決困難的有6戶，而分配到工房的只有5戶。未解決的有10戶可以負(fù)擔(dān)300~600元的建造費用且準(zhǔn)備了一些建筑材料。［10］同時，居民自建私房比例很大，他們大多利用私人住宅旁的宅邊雜地或者零星公管空地，這些地方既非農(nóng)田也不涉及拆遷，因此，零星自建房大多不影響城市規(guī)劃和交通。［11］
為了緩解居民住房困難，在“房管部門和建設(shè)部門暫時不可能包下來解決”的情況下，上海市相關(guān)管理部門提出：對于居民零星自建住房采取“適當(dāng)安排在一定范圍內(nèi)有計劃有指導(dǎo)的批準(zhǔn)”為好［11］的建議。1961年，上海市再次開始核發(fā)執(zhí)照，允許居民利用市場上供應(yīng)的材料改善居住條件，并明確了申請者必須具備的條件，即至少需符合以下前提之一：本地常住戶口；人均不到2平方米，幾代同堂、幾戶同室，或住房高度在1.2米以下；居住有困難但房屋已無修理價值，或不宜原地翻修；地勢低洼且影響市容、交通、消防。另外，居民還必須準(zhǔn)備30%~50%的建筑材料并具備一定的施工力量，按照規(guī)定的地段、標(biāo)準(zhǔn)、樣式進行自建。當(dāng)時獲批的自建房主要是造價在每平方米25~30元的簡單平房。［10］
政府還注意在細(xì)節(jié)上規(guī)范新建和翻建、擴建棚屋的界限，并適當(dāng)放松政策限制。對于人均3平方米以下的居住困難戶結(jié)合原有棚屋適當(dāng)擴大或搭建披棚的，若不影響周圍房屋及附近環(huán)境，可作翻建、擴建處理；房屋周圍有空地且不在近期改建范圍，不影響交通、消防、衛(wèi)生及附近居住，可適當(dāng)擴建面積；四周無空地者，可升高加搭閣樓或改建為矮樓房；為放置煤球或用作灶間且有適當(dāng)空地，可適當(dāng)增搭披棚。［12］
核發(fā)執(zhí)照不僅有利于居民零星自建住房，也有利于政府全面了解相關(guān)情況。在1959年以前，申請執(zhí)照的絕大部分是國營企事業(yè)單位。允許居民申請執(zhí)照后，楊浦區(qū)1962年的1228件申請中，居民占了717件；1963年1?~?8月的1981件中，居民占了1296件。僅1963年1?~?9月，楊浦區(qū)居民即申請執(zhí)照1527件，較1962年全年增加129.7%。［13］閘北區(qū)和普陀區(qū)的申請數(shù)量也都成倍增長。［14］1964年，上海市區(qū)申請由1963年的15000件（其中棚屋10000件）增長到了28000件（其中棚屋15000件）。［15］
通過對申請的審核，政府還可以對零星自建住房進行監(jiān)管，有效防止或減少其對城市規(guī)劃和建設(shè)的影響。在1963年4月的復(fù)查中，楊浦區(qū)的80件獲批申請中有39件逾期未動工。［13］這說明一些居民沒有解決住房困難的迫切愿望，這種未動工的比例始終接近申請數(shù)量的一半。有鑒于此，政府恢復(fù)了執(zhí)照費［16］，增加了申請的成本，以減少居民申請執(zhí)照而不積極建房的情況發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，恢復(fù)執(zhí)照費以后，楊浦區(qū)1964年4月、7月逾期未動工的比例僅為22%、16%；［13］當(dāng)年南市區(qū)的這一比例更是低到了6%左右。［17］
綜上，簡單禁止違章搭建棚屋并沒有取得良好的效果，通過核發(fā)執(zhí)照規(guī)范居民自建住房則起到了疏堵結(jié)合的作用。有了合法途徑，居民申請執(zhí)照的數(shù)量大為增加，完成情況良好，違建行為大為減少。1963年3?~?9月，楊浦區(qū)發(fā)生的違建案件共計只有18件。［13］
從制止搭建棚屋到進行寬松處理
1957年下半年，上海市采取了新一輪的人口控制政策，希望減輕居民的住房壓力。但是，一直十分復(fù)雜的零星自建住房狀況仍然讓政府感到十分困擾。20世紀(jì)60年代初，上海市政府開始“制止搭建棚屋”，在多種因素的影響下，這一措施最終在細(xì)節(jié)上采取了更具靈活性的處理方法。
新一輪的人口控制政策是伴隨著上海的城市規(guī)劃進行的。1959年，上海城市總體規(guī)劃正式提出，規(guī)劃設(shè)計要將舊市區(qū)人口由1958年的578萬逐步減至300萬左右，［18］采取了遷出工廠、支援外地建設(shè)、開辟衛(wèi)星城、動員農(nóng)民還鄉(xiāng)、大力宣傳節(jié)育、遣送勞改犯等措施。［19］至60年代初，上海市共外遷了約100萬的人口。［20］但人口控制政策無法改變?nèi)藗儗ι虾５南蛲Ｒ恢贝嬖诘霓r(nóng)村人口向上海市區(qū)轉(zhuǎn)移的情況依然很普遍，進城人口搭建棚屋的問題更是日益突出。［21］1963年，楊浦區(qū)發(fā)現(xiàn)的私搭案件約180件，其中寧國路地區(qū)第九里委會有30件，江浦路辦事處第九里委會有20件；［13］吳淞區(qū)周家橋地區(qū)有17件；南市區(qū)每月都有30?~?40件；［14］長寧區(qū)天山地區(qū)徐慕里委和周家橋地區(qū)中四里委共53件。［22］“大躍進”時期，上海市民用建筑材料供應(yīng)減少，居民住房基本沒有得到維修，多年來的人口增長使居民改善居住條件的愿望更加強烈。1961年后，各種建筑材料的敞開供應(yīng)，農(nóng)村集貿(mào)市場的廣泛開辦，以及工廠企業(yè)將廢舊的磚瓦、木料、鋼材等賣給職工，［12］都為居民自建住房提供了條件，使得零星自建住房的情況越來越多。
1963年2月，上海市批轉(zhuǎn)了《關(guān)于制止搭建棚屋的請示報告》［23］。與前述1957年“禁止違章搭建棚屋”不同，這次是“制止搭建棚屋”。上海市政府希望加強對居民零星自建住房的管理，以此配合城市總體規(guī)劃。一方面，通過核發(fā)執(zhí)照規(guī)范管理，違章搭建情況大大減少，而取得執(zhí)照未動工的情況卻比較突出；另一方面，上海市已于1962年11月9日決定，在1963年改造番瓜弄棚戶區(qū)。［3］（pp.28，223，225）這次改造是當(dāng)時上海市的代表性工程，改造后番瓜弄成為外賓訪問參觀的重點里弄。
由于主管零星自建住房的各區(qū)建設(shè)科“事多人少”，政府開始注重發(fā)動民眾參與這一工作。檔案記錄了民眾寫信反映違章搭建、協(xié)助政府進行工作的典型事例。據(jù)南市區(qū)小東門地段的花園弄丙支弄12號的徐士俊和里咸瓜街263號的蔣邵成反映，里咸瓜街258號的孫建如于1964年7月向區(qū)建設(shè)科申領(lǐng)了執(zhí)照，將竹柱草房改建為瓦房，但只得到原地蓋草修繕的許可。9月，孫建如拆除舊屋后新建的住房比原來擴大了二尺并升高了許多。［24］1963年2?~?8月，黃浦區(qū)居民寫信反映情況的每月均在5件以上，南市區(qū)同期共有40件，長寧區(qū)僅8月份就有12件。［14］
對于違建的處理，政府根據(jù)具體情況，采取了“教育、檢討、拆除、罰款、送交法院”等措施。對環(huán)境影響不大、群眾意見不多的，在搭建人認(rèn)識錯誤后，準(zhǔn)其補辦申請執(zhí)照手續(xù)。一再勸阻仍不聽但影響不大者，處以違章部分造價5%?~?10%的罰款。對出租者原則上應(yīng)全部拆除違章建筑，但因大多數(shù)房屋已經(jīng)有房客入住而難以執(zhí)行，政府只好處以出租部分造價10%~20%的罰款。違章部分已出售者，按其全部非法獲利進行處罰。嚴(yán)重投機牟利者送交法院處理。［12］具體案件的處理需要各區(qū)建設(shè)科花費很多精力，由于缺乏人手，處理方式往往是大事化小、小事化了。中華新路963號馬子云連續(xù)三次搭屋出售牟利，才被法院判決監(jiān)督勞動一個月。［14］對“凡居住并不困難而搭建后出租牟利或者投機買賣行為者，堅決予以拆除，材料充公”［25］的規(guī)定，多因“已住進房客無法遷回原址”而無法執(zhí)行。［12］在違章案件中，更多的是居民利用房前屋后的空地改擴建，對城市規(guī)劃影響不大。如長寧區(qū)1962年調(diào)查的53件中，對市容交通無影響的24戶，稍有影響的25戶，有嚴(yán)重影響的僅4戶；［22］楊浦區(qū)1963年調(diào)查的30件中，對交通造成影響的僅2件。［13］所以，當(dāng)王有法、張之文舉報羅浮路69弄77號居民駱守義申請翻建棚屋，違章翻建并升高擴大時，相關(guān)部門經(jīng)過調(diào)查，認(rèn)為并未造成重大不良影響，而未予處理。［26］
此外，零星搭建的住房面積小、數(shù)量大、分布廣，政府多頭管理的時效性受到影響，管理難度大。區(qū)房管部門負(fù)責(zé)本區(qū)空閑土地的管理，執(zhí)照由區(qū)建設(shè)科負(fù)責(zé)核發(fā)并由所在街道辦事處代發(fā)，交通隊或派出所、街道辦事處負(fù)責(zé)檢查轄區(qū)違章。當(dāng)區(qū)建設(shè)科聯(lián)系各部門處理時，居民已經(jīng)將棚屋搭建完畢，而拆除棚屋需要區(qū)長等領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，處理起來十分麻煩。另外，政府也理解居民違章搭建的無奈。不少居民是在國家顧及不到的情況下才不得不自行搭建，因不懂申請手續(xù)或怕申請后不能獲批等原因，未申報便自行改善住房。一些居民邊準(zhǔn)備材料邊建房，親戚朋友、單位領(lǐng)導(dǎo)甚至政府管理人員往往不得不提供相應(yīng)的幫助。［27］
這一階段，政府希望通過管理居民零星自建住房來配合棚戶區(qū)的改造。但受到財力所限，像番瓜弄棚戶區(qū)那樣成片改造的只是極少數(shù)，并不能惠及大多數(shù)居民。一方面是政府沒有條件大規(guī)模改造上海市的棚戶區(qū)，另一方面改造后的房租和水電費等負(fù)擔(dān)較大，多數(shù)居民難以承受。［15］所以，政府只好通過辦理執(zhí)照進行相關(guān)監(jiān)管，以使居民自建住房的行為得到控制，并使之盡可能的符合城市規(guī)劃和市政管理的要求。
煤渣磚：從關(guān)注結(jié)果到關(guān)注過程
無論是禁止違章搭建、核發(fā)自建執(zhí)照，還是制止搭建棚屋、進行寬松處理，都體現(xiàn)了政府在管理居民零星自建住房問題上更加關(guān)注結(jié)果。從1964年開始，政府加強了對居民零星自建住房所用建筑材料特別是煤渣磚的管理，并嚴(yán)格處理了生產(chǎn)劣質(zhì)煤渣磚和借機投機牟利者。這反映出政府從管理建好的棚屋轉(zhuǎn)向監(jiān)管棚屋的搭建過程。
建筑材料是制約居民零星自建住房的重要因素。在政府允許申請自建后，不少居民開始自發(fā)解決建筑材料特別是磚料短缺的問題（上海市政府計劃在1966年為居民自行改建棚屋提供原木2000立方米，但在擠用了公房維修材料后，才提供了800立方米的原木。可見，當(dāng)時的建筑材料極度短缺。參見上海市房管局：《匯報改建（私房）棚屋木材缺口很大，請核轉(zhuǎn)增發(fā)的報告（1966年11月18日）》，上海市檔案館：B11-2-157-15。），利用工廠煤渣等廢料自制煤渣磚翻建房屋的做法迅速發(fā)展。1961年，虹口區(qū)天通庵街道同心里只有1戶自制煤渣磚，到1963年9月已發(fā)展到71戶。1964年初的20天，上海市的九個區(qū)就發(fā)現(xiàn)有852戶居民在自制煤渣磚。［28］
自制煤渣磚的居民日益增多主要是因為此舉可以大幅度降低費用，且材料來源廣泛，便于獲得。1964年，普陀區(qū)中山北路2286弄17號三輪車工人張林根一家，利用休息時間，3個月制成了650塊煤渣磚，將一間矮草房翻建成了兩層樓房。張林根說：“翻造這間房屋只花了二百多元，如果購買磚料和請人施工，就要六七百元。”同時，不少工廠企業(yè)尤其是煉鋼廠和化工廠，每天總有大量煤渣、電石泥和石灰等下腳料待處理。華東鋼鐵建筑廠每天要處理的電石泥就有一噸左右，居民取用廢料還節(jié)約了處理費用，所以工廠默許職工取用廢料。［28］
不過，自制煤渣磚帶來一些問題。首先，煤渣磚的質(zhì)量良莠不齊，一些房屋存在安全隱患。當(dāng)時正規(guī)住房建筑磚料的技術(shù)要求是每平方厘米抗壓能力要達到50公斤以上，自制煤渣磚的抗壓能力只在3?~?20公斤之間。居民翻建房屋的墻身高度多在3米以上，很多還搭有閣樓，且修建施工中往往不用立柱和屋架，并以爛泥代替砂漿，因此自建房屋很容易發(fā)生坍塌。1963年9月，閘北區(qū)前觀音堂45號北洋化工廠工人吳紹奎，準(zhǔn)備用自制煤渣磚將一間平房翻建成二層樓房，但山墻砌好后就倒塌了。［28］其次，一些居民趁機販賣制磚原料及自制煤渣磚非法牟利。普陀區(qū)交通西路184弄1號居民董云，在1962年套購水泥制成煤渣磚1000余塊，后以每塊0.22?~?0.30元的價格出售，獲利100多元。被制止后又讓女兒和他人合伙加工煤渣磚，每塊收取0.07元的加工費。1962年上半年，楊浦區(qū)眉州路938弄64號戚明正，利用電石泥制成煤渣磚，先是自己翻建房屋，后又與同弄47號李懷國、63號張惠芳大量制造煤渣磚，以每塊0.08?~?0.10元的價格出售；還出售從廠內(nèi)運出的電石泥。三人共獲利700余元。李懷國還出賣了自制煤渣磚翻建的房屋。 ［28］
“為了制止粗制濫造、質(zhì)量低劣的煤渣磚到處泛濫，并打擊資本主義自發(fā)勢力”，上海市開始限制自制煤渣磚的生產(chǎn)和使用。首先，各區(qū)著手調(diào)查居民自制煤渣磚翻建房屋的情況，并會同街道里弄進行安全宣傳，已經(jīng)建成的及時加固，無法加固的自行拆除或重建。其次，各區(qū)加強執(zhí)照審核工作，在區(qū)材料供應(yīng)部門同意供應(yīng)材料或自備足夠材料后方發(fā)放執(zhí)照，對使用不合格自制煤渣磚的不予發(fā)放執(zhí)照，同時加強了對工廠、企業(yè)廢料的管理。最后，工商行政管理部門打擊、取締了私營煤渣磚制造作坊、居間買賣、投機倒把等，并根據(jù)情節(jié)輕重處以批評教育、沒收非法所得和進行罰款，直至移送司法部門依法懲辦。［28］
為了限制相關(guān)投機牟利行為，1965年8月，上海市出臺規(guī)定，棚戶區(qū)內(nèi)一律不準(zhǔn)新建草棚，翻建、改建房屋一律僅限自住。［15］同年11月，南市區(qū)提出了“變消極限制為積極引導(dǎo)”的方針，通過廣泛的宣傳提高居民零星自建住房的積極性。［29］1966年12月，上海市提出，根據(jù)自愿、力所能及和直接受益的原則，組織發(fā)動群眾自己改建棚戶區(qū)的有關(guān)道路、下水道、給水等住房配套工程。［30］“積極引導(dǎo)”居民零星自建住房以及鼓勵居民集資改造相關(guān)公用設(shè)施，反映出上海市政府這一時期受財力所限而無力進行投資改造的窘境。
零星自建住房的所有權(quán)與居民自住權(quán)
上海市居民零星自建住房始終存在著房屋的所有權(quán)和居民自住權(quán)的問題。政府希望通過控制零星自建住房，打擊買賣、投機等自發(fā)資本主義行為，以利于社會主義和公有住房建設(shè)。居民把自建住房看成解決自身居住困難、改善居住條件的大事。因為零星自建住房十分分散，政府難以進行嚴(yán)格的管理，因此居民掌握了零星自建的主動權(quán)。
首先，居民零星自建住房存在所有權(quán)問題。為數(shù)眾多又極其分散的零星自建住房，特別是其中還存在著居間買賣、投機倒把等行為，讓上海市政府意識到要加強管理，嚴(yán)格限制違背社會主義發(fā)展方向的行為。居民改建棚屋以解決居住問題，是“國家新建住宅、改造棚戶區(qū)的一個輔助部分”，但如不適當(dāng)調(diào)節(jié)控制，“將會沖擊國家計劃，直接影響重點建設(shè)和經(jīng)常維修的需要”。［30］為了限制零星自建住房的規(guī)模，上海市政府未給住房條件不十分困難的居民核發(fā)執(zhí)照。楊浦區(qū)的謝邦棟婚后一直借住在岳母家中。1958~1964年間夫婦二人幾十次向所在單位工會申請住房，均未得到解決。1964年3月，他購買了能夠搭建一間房屋的全部材料，又談妥了小塊空地的租借事宜，準(zhǔn)備自建住房。但在申請自建執(zhí)照時，區(qū)建設(shè)科工作人員以“目前暫居岳母家中，對于建造條件還不夠”為由，拒絕核發(fā)執(zhí)照。［31］“暫居岳母家中”即有房可住，這是建房“條件還不夠”的主要原因，反映出政府支持居民有最基本的住房而非有自建私有住房的權(quán)力。
為了制止違章搭建影響城市規(guī)劃的行為，政府動用了大量的人力資源。1963年8月7日晚，楊浦區(qū)蘭州路540號潘有萬的12平方米簡棚影響了交通。此事被發(fā)現(xiàn)后，先后有區(qū)建設(shè)科、車隊領(lǐng)導(dǎo)、戶籍警與其談話13次。在發(fā)送了書面通知告訴他限期拆除后，又有區(qū)建設(shè)科、派出所、交通隊、辦事處、里委會等20多人到現(xiàn)場進行了拆除。［13］這一處理過程表明，市政府對于影響城市規(guī)劃的違章搭建的處理更加堅決。
其次，居民零星自建住房與政府管理始終存在著沖突，特別是政府對于外遷倒流人員所搭違章住房的管理［7］難度很大。這類沖突比較有代表性的是“東姚家橋事件”。
上海市第三毛紡廠背后有一塊空地，屬于榆林區(qū)陳家頭辦事處和平新村，區(qū)建設(shè)科幫助該廠獲得了征用權(quán)。1957年初，空地上出現(xiàn)了一兩戶席棚，到4月中旬發(fā)展到12戶。相鄰的昆明路辦事處東姚家橋地區(qū)空地也搭建了席棚。和平新村的干部用刀砍破席棚并把竹子蘆席送到派出所；東姚家橋的干部則一邊談、一邊拆、一邊準(zhǔn)備打，前后強拆了12個席棚。情況反映到街道辦事處、派出所、區(qū)建設(shè)科以至市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)處。4月底，征地雙方經(jīng)過協(xié)商后計劃把和平新村的席棚暫遷到東姚家橋地區(qū)。［32］
“暫遷”的處理方式鼓勵了準(zhǔn)備搭建的居民。5月25日早晨，東姚家橋出現(xiàn)一個倒流戶搭建的席棚。26日、27日，倒流戶三五成群地不斷來此搭建，占滿了東姚家橋空地，搭建戶甚至要對勸阻的里弄干部“動手”。當(dāng)?shù)鼐用窈屠锱刹壳榫w激動地到區(qū)政府請愿。為了安撫不滿情緒，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)與里弄干部、居民就地辦公，做了“一定解決問題”的表態(tài)。最后，政府決定把搭建者分散安插在棚戶聚居地區(qū)，最終事件得以平息。據(jù)統(tǒng)計，兩地區(qū)3300平方米的空地共搭建104個席棚，其中經(jīng)說服主動拆除79個席棚，強制拆除1個，沒有住人就主動拆除20個，未找到原棚主由居委會拆除4個。［32］
“東姚家橋事件”發(fā)生的原因，從根本上看在于政府一直沒有明確城市居民特別是倒流戶的權(quán)利，決心留下的倒流戶開始在城市狹小的空地上實現(xiàn)自己“居住”的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，和平新村地區(qū)的31戶違建戶中有11戶是去江西、西北的倒流戶。［32］
最后，零星自建住房的主動權(quán)主要掌握在居民而非政府手中。政府雖嚴(yán)格限制搭建棚屋出租、出賣的牟利行為，但居民進行投機的事情仍然屢見不鮮。楊浦區(qū)鄭斌原有小草棚兩間，申請翻建后出租一間，月租12元，后來又將兩間分別以250元及270元出售。有居民本身住兩間并不寬敞的棚屋，卻將一間出租，不久即以自住面積嚴(yán)重不足為由再行申請擴建。有的棚屋破舊不堪，但卻能賣一二百元，因為買進的人可以申請翻建，用以解決居住問題或租售牟利。［13］房管部門對房屋買賣過戶審核管理不嚴(yán)，給一些人以可乘之機。
綜上所述，1950?~?1966年，上海市的住房困難始終未能得到有效緩解，其間居民零星自建住房的情況一直存在。政府起初采取了嚴(yán)厲措施管理居民零星自建，但最終走向了疏堵結(jié)合，開始關(guān)注居民零星自建住房的質(zhì)量，突破了先建后管的模式，開啟了從建管起的歷史新時期，但這一良好的勢頭因“文化大革命”的發(fā)動而終止。
［ 參 引 文 獻 ］
［1］《當(dāng)代中國的上海》上，當(dāng)代中國出版社1993年版，第771~773頁。
［2］陸文達主編：《上海房地產(chǎn)志》，上海社會科學(xué)院出版社1999年版，第100頁。
［3］崔廣錄主編：《上海住宅建設(shè)志》，上海社會科學(xué)院出版社1998年版，第308~309頁。
［4］市建設(shè)委員會：《關(guān)于組織職工自建公助的幾項原則（初稿·1957年7月20日）》，上海市檔案館：A54-2-337-1。
［5］《關(guān)于上海市政改建及發(fā)展前途的問題（1950年3月16日）》，上海市檔案館：B1-2-3654-1。
［6］市規(guī)劃建筑管理局：《關(guān)于外地流入人口搭建簡屋棚屋的對內(nèi)掌握原則（1957年4月8日）》，上海市檔案館：A54-2-175-12。
［7］蓬萊區(qū)人委：《提出處理棚戶的意見送請審核》，上海市檔案館：A54-2-175-43。
［8］市人委：《關(guān)于禁止違章搭建棚屋的公告》，上海市檔案館：A54-2-175-85。
［9］徐匯區(qū)人委：《關(guān)于改善棚戶區(qū)勞動人民居住條件的意見報告（1957年3月12日）》，上海市檔案館：A54-2-175-15。
［10］黃浦區(qū)建設(shè)交通局：《報送居民申請新建房屋情況的調(diào)查報告（1962年2月2日）》，上海市檔案館：A54-2-1461-1。
［11］黃浦區(qū)建設(shè)交通局：《關(guān)于黃浦地區(qū)居民申請自建住房是否可以批準(zhǔn)的請示報告（1961年8月31日）》，上海市檔案館：A54-2-1461-16。
［12］閘北區(qū)人委建設(shè)科：《關(guān)于本區(qū)當(dāng)前建筑管理情況和進一步加強管理工作的請示報告（1961年9月24日）》，上海市檔案館：B257-1-2840-77。
［13］楊浦區(qū)房地局修建科：《楊浦區(qū)零星修建管理情況調(diào)查報告（草稿·1963年10月29日）》，上海市檔案館：B257-1-3169-62。
［14］市房地局修建科：《關(guān)于在市區(qū)繼續(xù)制止搭建棚屋的報告（1963年9月25日）》，上海市檔案館：B257-1-3169-32。
［15］市人委公用事業(yè)辦公室：《關(guān)于處理違章搭建棚屋和改造棚戶區(qū)意見的請示報告（1965年8月3日）》，上海市檔案館：B257-1-4431-16。
［16］楊浦區(qū)人委建設(shè)科：《為建議恢復(fù)收取零星建筑執(zhí)照規(guī)費的報告（1963年9月17日）》，上海市檔案館：B257-1-3170-45。
［17］市房地局修建科：《關(guān)于制止搭建棚屋工作的執(zhí)行情況及若干問題的請示報告（1963年6月13日）》，上海市檔案館： B257-1-3169-44。
［18］建筑工程部上海規(guī)劃工作組：《關(guān)于上海城市總體規(guī)劃的初步意見（1959年10月）》，上海市檔案館：A54-2-718-43。
［19］市城市規(guī)劃勘察設(shè)計院：《對上海城市規(guī)劃方針任務(wù)的意見（1957年8月12日）》，上海市檔案館：A54-2-158-313。
［20］阮清華：《上海游民改造研究（1949?~?1958年）》，復(fù)旦大學(xué)2008年博士學(xué)位論文。
［21］陳映芳：《城市與中國社會研究》，《社會科學(xué)》2012年第10期。
［22］長寧區(qū)人委建設(shè)科：《關(guān)于加強建筑管理的請示報告（1962年11月7日）》，上海市檔案館：B257-1-2840-68。
［23］市人委批轉(zhuǎn)：《關(guān)于制止搭建棚屋的請示報告（1963年2月14日）》，上海市檔案館：B257-1-3168-35。
［24］徐士俊、蔣邵成：《上海市城市建設(shè)局負(fù)責(zé)同志（1964年10月）》，上海市檔案館：B257-1-3835-126。
［25］閘北區(qū)人委：《關(guān)于制止本區(qū)違章建筑搭建和進一步加強管理工作的情況報告（1962年11月27日）》，上海市檔案館：B257-1-2840-63。
［26］《〈王有法等致上海市城建局負(fù)責(zé)同志〉及〈回復(fù)〉（1964年12月）》，上海市檔案館：B257-1-3835-249。
［27］閘北區(qū)人委建設(shè)科：《關(guān)于審核居民零星修建房屋執(zhí)照和處理居民違章搭建的幾項內(nèi)部掌握的具體界限（草案·1963年11月12日）》，上海市檔案館：B257-1-3170-48。
［28］市房地局：《關(guān)于居民自制質(zhì)量低劣的煤渣磚翻建房屋造成危險情況的調(diào)查報告（1964年1月20日）》，上海市檔案館：B257-1-3169-16。
［29］南市區(qū)人委建設(shè)科：《西村居委會花園弄組織群眾改建工作的小結(jié)（初稿·1965年11月2日）》，上海市檔案館：B257-1-4431-9。
［30］市人委公用事業(yè)辦公室：《關(guān)于一九六六年組織群眾自行改建棚屋的報告（1966年12月25日）》，上海市檔案館：B257-1-4431-37。
［31］謝邦棟：《有關(guān)自建公助的〈申請書〉（1964年7月21日）》，上海市檔案館：B257-1-3834-59。
［32］榆林區(qū)人委建設(shè)科：《和平新村和東姚家橋地區(qū)違章建筑處理的總結(jié)（1957年7月5日）》，上海市檔案館：A54-2-175-67。
［責(zé)任編輯：楊文利］
［收稿日期］2015-10-09
［作者簡介］李愛勇，歷史學(xué)博士，講師，河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，475000。
*由于1967~1979年的相關(guān)材料十分缺乏，故本文的研究時限僅為1950~1966年。
