從水土流失治理到生態(tài)文明建設
——改革開放以來黃河上中游地區(qū)的水土保持
水土保持是根治河流水害、開發(fā)河流水利、建立良好生態(tài)環(huán)境的根本措施。黃河上中游地區(qū)分布著大面積的黃土，其區(qū)域特點是常年雨量少而集中，由于地表植被遭受破壞，水土流失嚴重，地面坡陡，溝壑縱橫，丘陵起伏，造成了暴漲暴落，并使黃河成為世界上含泥量最大且最難治理的河流之一。黃土高原作為黃河上中游地區(qū)的重要組成部分，是治理該地區(qū)水土流失問題的重點區(qū)域。新中國成立以后，黨和政府積極開展黃河上中游地區(qū)的水土保持工作并取得了顯著成績。目前水利學界對黃河上中游地區(qū)水土保持問題高度關注并提出了許多有針對性的治理建議，而史學界的實證研究則較為薄弱，許多重要問題尚需深入探究。筆者擬依據(jù)黃河水利委員會（以下簡稱黃委會）所藏檔案及其他文獻資料，對改革開放以來黃河上中游地區(qū)水土保持工作進行深入探究，總結所積累的成功經(jīng)驗，為新時代“人水和諧”的黃河生態(tài)文明建設提供歷史借鑒。
水土保持工作的恢復與發(fā)展
新中國成立后，黨和政府高度重視黃土高原地區(qū)的水土保持工作，明確水土保持是根治黃河的基礎，是發(fā)展當?shù)剞r業(yè)生產的生命線，黃河流域水土保持工作得以起步并取得了一定成績，但“文化大革命”爆發(fā)后該項工作陷于停頓。1978年以后，在黨和政府的組織推動下，黃河上中游地區(qū)的水土保持工作得到恢復并取得了初步成效，積累了一些治理經(jīng)驗。
（一）水土保持工作的重新起步
改革開放以后，黨和政府再次將黃河上中游地區(qū)的水土保持工作提上了日程。1978 年，黃委會確定了以狠抓改土治水為中心的農田基本建設，大量植樹種草，全面發(fā)展農林牧副業(yè)的黃土高原水土保持方針。從1979年春到1980年冬，國家農業(yè)委員會、國家科學技術委員會、農業(yè)部、林業(yè)部和水利部等部委先后4次在西安、鄭州、蘭州等地召開了有關黃土高原建設方針和水土保持的學術討論會，對黃土高原綜合治理的問題進行討論。1980年召開的黃土高原水土保持科學研討會，研究了綜合治理方案，擬定了14個綜合治理試點縣市，并決定恢復黃河中游水土保持委員會， 該委員會還成立了黃河中游治理局，將其作為黃河中游水土保持委員會的辦事機構。此后，黃河上中游地區(qū)各地的水土保持機構也逐步恢復。
1981年11月，恢復后的黃河中游水土保持委員會在西安召開第一次會議，總結了新中國成立以后30多年黃河治理的經(jīng)驗教訓，明確了黃土高原水土保持的方向和方針，制定了“六五”期間的治理計劃。會議認為，黃河下游的危害，根子在中游。中游泥沙一天得不到控制，下游危害就一天不會消除，因此提出今后水土保持工作的總要求是：“農林牧并舉，因地制宜，各有側重；決不放松糧食生產，積極發(fā)展多種經(jīng)營；切實搞好林業(yè)、牧業(yè)兩個基地的建設。水土保持必須為這個生產建設方針服務。”在具體工作中則要求：“治理與預防并重，除害與興利結合；工程措施與植物措施并重，喬灌草結合，草灌先行；坡溝兼治，因地制宜；以小流域為單元，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施，綜合治理，集中治理，連續(xù)治理?！?/p>
1982年5月，國務院批準成立全國水土保持工作協(xié)調小組，6月，發(fā)布《水土保持工作條例》，8月，召開全國第四次水土保持工作會議，部署貫徹《水土保持工作條例》和防治水土流失工作。1983年9月，全國水土保持工作協(xié)調小組發(fā)布《關于加強水土流失重點地區(qū)治理工作的暫行規(guī)定》，提出開展水土保持工作要依靠群眾，貫徹自力更生為主、國家支援為輔的原則；要全面貫徹“防治并重，治管結合，因地制宜，全面規(guī)劃，綜合治理，除害興利”的方針。隨后，黃河流域的水土保持工作全面展開，各地強調按小流域綜合治理，農民參加水土保持堅持按勞分配，出現(xiàn)了按戶承包治理的新型組織形式，各省、自治區(qū)種草種樹的年進度大都比過去加快了3—5倍以上。據(jù)不完全統(tǒng)計，青海、甘肅、寧夏、陜西、山西5省、自治區(qū)1982年到1983年上半年在黃河流域種草造林面積近1400萬畝。速度之快、成果之大，是以前所沒有過的。
1985年6月25日，國務院辦公廳轉發(fā)全國水土保持工作協(xié)調小組《關于開展水土保持工作情況和意見的報告》，要求各地區(qū)、各有關部門參照執(zhí)行，并認真總結和推廣兩年來水土保持工作中好的經(jīng)驗，切實解決存在的問題，把這項關系國計民生的事情辦得更好。該報告指出，兩年多來的水土保持工作，同以往比較有四個方面的變化：一是在治理形式上，由過去統(tǒng)一治理、集體經(jīng)營逐步轉向以戶或聯(lián)戶承包治理為主；二是在治理措施上，由過去單一、分散治理轉向按小流域為單元綜合、集中治理；三是在治理方式上，不少地方由過去單純治理逐步轉向經(jīng)營開發(fā)性治理，使治理和開發(fā)利用結合起來；四是由過去的邊治理邊破壞逐步轉向防治并重、治管結合。報告同時還指出了水土保持工作中存在的問題及需要采取的措施。
1985年6月25—29日，中共中央書記處農村政策研究室與全國水土保持工作協(xié)調小組在鄭州召開黃河上中游地區(qū)水土保持工作座談會，參加者有青海、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南以及中央和國務院有關部門的代表。會議既肯定了中共十一屆三中全會以來水土保持工作取得的成績，也強調應看到工作的長期性和艱巨性，提出對戶包治理責任制加強科學指導，堅持按能承包，搞好治理規(guī)劃，進一步落實各項政策，以充分發(fā)揮其生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，提升治理能力和治理水平。1986年4月10日，國務院辦公廳轉發(fā)中共中央書記處農村政策研究室和全國水土保持工作協(xié)調小組《關于加強黃河中游地區(qū)水土保持工作的報告》，要求陜西、甘肅、山西、青海、河南、寧夏、內蒙古以及國務院有關部門認真研究執(zhí)行。為此，黃河上中游各地認真貫徹落實會議精神，進一步加強了對水土保持工作的領導，在鞏固和完善戶包治理責任制的同時，因地制宜地采取了多種治理方式，把以小流域為單元的綜合治理推廣到支流和貧困地區(qū)的治理中；在大力造林種草的同時，加強了農田基本建設，把水土保持與發(fā)展商品經(jīng)濟結合起來，使水土保持工作穩(wěn)步發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1986年共完成初步治理面積10859.07平方公里，其中新增基本農田172萬畝、造林1031.6萬畝、種草425萬畝，年治理進度達2.52%。
1987年2月，全國水土保持協(xié)調小組召開工作會議，對1986年的水土保持工作進行總結，高度肯定了黃河中游的水土保持工作。會后，黃河上中游地區(qū)的水土保持工作在“提高質量，穩(wěn)定速度，突出效益，堅決保護”方針的指導下，將工作重心向加強預防管護，提高質量、效益，改善經(jīng)營管理方向傾斜，此項工作迎來了新的局面，取得了新的進展。
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20世紀80年代，黃河上中游地區(qū)水土保持工作不斷深化，主要集中于兩個方面：一是多渠道、多層次集資。例如，山西省呂梁地區(qū)在1989年上半年便集資1566.05萬元，其中，地縣財政350.09萬元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)121萬元、鄉(xiāng)村集體942萬元、群眾自籌152.96萬元，涌現(xiàn)了一批群眾自籌入股治坡造地的典型。二是試行技術承包。以1989年陜西省榆林地區(qū)水利系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)由領導牽頭與地區(qū)行署主管領導簽訂承包任務書，明確了目標任務、時間、投資、質量標準與獎罰辦法等，全區(qū)組成了142人的承包集團，承包了重點流域中的一批重點村予以治理，規(guī)定當年每人承包的重點新增治理面積不小于1平方公里，基本農田面積在初步治理面積中的比例不少于15%。這些措施推動了黃河上中游地區(qū)水土保持工作的深入展開，取得了初步成效，具體表現(xiàn)在以下六個方面：
第一，在治理程度方面，取得了突出成績。據(jù)1990年統(tǒng)計，除無定河、三川河、皇甫川和定西縣4個國家重點治理區(qū)外，全河綜合治理的2500多條小流域中治理程度已達到流域總面積的47.2%。全河共有承包治理戶250多萬戶，占總農戶的24%；已經(jīng)治理240萬公頃，占承包面積的48%。1950—1991年，黃河流域累計完成梯田、條田5081.95萬畝，壩地449.12萬畝，其他基本農田206.52萬畝，造林11937.57萬畝，種草3161.09萬畝，五項主要措施共治理面積2.08億多畝，折合13.89萬平方公里，占黃河流域水土流失面積44萬平方公里的31.6%。此外，還建成水窖、澇池、溝頭防護、谷坊、陂塘等輔助性小型工程400多萬處（座）。
第二，在減沙效益方面，取得了從單項治理措施到小流域綜合治理、從黃河支流到干流等系列成果。據(jù)黃委會相關部門整編的觀測資料顯示，黃河龍羊峽至三門峽區(qū)間實測平均年輸沙量為：1950—1959年17.804億噸，1960—1969年17.045億噸，1970—1979年13.601億噸，1980—1989年7.996億噸?？梢?，隨著水土保持工作的開展，黃河泥沙有逐年減少的趨勢。其中，20世紀80年代與60年代相比，平均每年減少泥沙9.049億噸。80年代的實測輸沙量與60年代的流域產沙量相比，平均每年減少11.806億噸。建成治溝骨干工程190座，加固78座。三門峽上游來沙量每年減少2億—3億噸，清水河、大黑河、無定河、三川河、汾河等支流的輸沙量減少了50%。
第三，在經(jīng)濟效益方面，提高了糧食產量，解決了群眾溫飽問題；促進了林牧副業(yè)發(fā)展，增加了群眾經(jīng)濟收入。例如，陜西省無定河流域經(jīng)過20多年的治理，流域內榆林、橫山、靖邊、綏德、米脂、子洲、清澗7個縣，1984年糧食總產4.7億公斤、人均320公斤，比1972年總產2.27億公斤、人均155公斤提高了1倍。又如，甘肅省自1982年以后糧食產量始終穩(wěn)定在50億公斤以上，并逐年穩(wěn)步增長，1989年達到67億公斤，該省在黃河流域水土流失地區(qū)主要靠梯田、壩地增產。與此同時，黃河流域各地群眾在水土保持中大量造林、種草、建果園，促進了林牧副業(yè)發(fā)展，從而增加了經(jīng)濟收入。如陜西省禮泉縣從20世紀70年代中期開始結合水土保持在北部山區(qū)種植蘋果，到1991年，全縣蘋果面積發(fā)展到15萬畝，掛果7萬畝，總產量7000萬公斤，收入超億元，其中，北部山區(qū)10個鄉(xiāng)占產量的90%以上，農民人均純收入達980元，比全省平均水平高出近1倍。
第四，在社會效益方面，調整了農村生產結構，解決了群眾的“三料”（即燃料、飼料、肥料）問題。許多地方以鄉(xiāng)、村或小流域為單元進行治理，由于修好種好基本農田，提高了糧食單產，在保證糧食總產增加的前提下，逐步退耕陡坡，造林種草，促進了林牧副業(yè)全面發(fā)展，在調整土地利用結構的同時，相應地調整了農村生產結構。以甘肅省定西縣為例，該縣土地利用結構與農村生產結構調整幅度較大，在3604平方公里總面積中，1982年農地、荒地、林地和草地占比分別為36%、41.5%、6%、2.1%，到1990年占比分別為31.9%、14.5%、17.8%、15.1%，農地、荒地均有不同程度下降，林地和草地則有大幅度增加。從1982年到1990年，定西縣農村總產值從3605萬元上升到10134萬元，提高了1.8倍；農業(yè)產值從1941萬元上升到4579萬元，但比重卻由53.8%下降到45.2%；林牧副業(yè)產值從1664萬元上升到5555萬元，所占比重由46.2%上升為54.8%。與此同時，在開展水土保持工作中，通過造林種草，大部分群眾解決了燒柴問題，相應地使飼料、肥料問題得到緩解。如該省渭河支流蘆劉溝小流域，面積47.9平方公里，先后造林1.5萬畝，種草5700畝，既有效解決了流域內群眾的“三料”問題，又促進了畜牧業(yè)的發(fā)展。
第五，在生態(tài)效益方面，改善了地表徑流狀況、小氣候和耕地土壤性質，減輕了洪、旱、霜、凍、風沙災害，為農業(yè)生產創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。據(jù)測定，農田林網(wǎng)建設使小氣候發(fā)生了三方面變化：一是降低了風速，減輕了水土流失。林帶全年平均有效防風范圍在20倍樹高左右，在此范圍內減風效能為36%，在7倍樹高處可達41.8%。與曠野相比，夏季林帶內可減少風蝕40%，冬春季減少22%—28%。二是提高了地溫。在有效防護范圍內，全年日均地表溫度提高0.4℃，防風最佳處提高0.5℃，在樹木末葉期可提高1.5℃。三是減少了蒸發(fā)，土壤含水量增加。林帶防護范圍內全年水面蒸發(fā)較對照區(qū)減少8.8%，作物生長的6—9月間減少了5.7%，春旱嚴重的5月減少了9.6%。坡耕地修成水平梯田以后，水土流失減輕了90%以上，耕地土壤性質得到改善，有利于糧食高產。
第六，在黃河流域灌溉面積方面，由新中國成立之初的1200萬畝發(fā)展到20世紀90年代初的1.07億畝，帶來了農業(yè)生產的發(fā)展。據(jù)1990年統(tǒng)計，占全流域（包括下游引黃灌區(qū)）總面積43%的灌區(qū)生產了全流域70%的糧食和大部分的棉、油等經(jīng)濟作物，使這個地區(qū)的糧、棉、油分別占全國總產量的11.2%、31%和13%，不僅糧食自給有余，而且成為中國重要的糧、棉、油生產基地。
20世紀80年代，黃河上中游地區(qū)的水土保持工作重新起步，取得了初步成效，并在此過程中積累了一些有益經(jīng)驗，其中包括：一是要堅持群眾路線，堅持依靠當?shù)厝嗣袢罕娡瓿伤帘３郑瀼厝罕娮粤Ω鸀橹?、國家扶助為輔的方針；二是要認識到水土保持是發(fā)展當?shù)剞r業(yè)生產和根治黃河泥沙，為下游減淤防洪災的根本性技術措施，在此過程中還需要協(xié)調解決好上下任務不同步的矛盾；三是要按照自然和社會經(jīng)濟兩方面的規(guī)律辦事；四是要多種防治措施相結合，實行綜合防治、集中防治、連續(xù)防治；五是要治、管并重，實行治、管、用相結合，落實誰用誰治誰受益政策；六是加強水土保持的科學研究和科技普及工作。這些成績與經(jīng)驗的取得，為90年代以后黃河上中游地區(qū)的水土保持工作奠定了基礎，提供了寶貴的歷史借鑒。
水土保持工作及生態(tài)工程建設的深入開展
20世紀90年代以后，隨著國家經(jīng)濟建設的加快，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進，但是，黃河上中游地區(qū)水土流失狀況依然嚴峻，邊治理邊破壞的現(xiàn)象在某些地方依然嚴重，一些重點開發(fā)建設區(qū)新的水土流失還有加重的趨勢，生態(tài)環(huán)境形勢不容樂觀。嚴重的水土流失不僅阻礙了黃土高原地區(qū)人民群眾脫貧致富的步伐，也加劇了黃河下游河道淤積和洪水威脅。在這種情況下，黨和政府進一步加強了黃河上中游地區(qū)的水土保持工作。
（一）水土保持工作持續(xù)推進
針對水土流失邊治理邊破壞等問題，中央和各省、自治區(qū)于1990年前后新設監(jiān)督機構，制定監(jiān)督制度，采取包括法律在內的各種手段保護林草植被，防止造成新的水土流失。
1990年11月，國家計劃委員會報請國務院批準實施的《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持專項治理規(guī)劃》，從國家經(jīng)濟建設的宏觀戰(zhàn)略出發(fā)，把黃土高原水土保持列為國家經(jīng)濟開發(fā)和國土整治的重點項目，形成了集中規(guī)模治理的新格局。1991年6月，第七屆全國人大常委會第20次會議通過《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》），使全國水土保持工作得到進一步加強。1992年10月，水利部將《黃河流域水土保持規(guī)劃綱要》和《黃河流域多沙粗沙地區(qū)水土保持規(guī)劃》納入《全國水土保持規(guī)劃綱要》體系，由國家撥?？钪С謱嵤?，為隨后黃河上中游地區(qū)水土保持工作的加速推進創(chuàng)造了有利條件。
1996年初，黃河中游水土保持委員會第三次會議強烈呼吁，黃河中游水土保持力度亟待加大。1997年5月，黃河中游水土保持委員會第四次會議根據(jù)全國第六次水土保持工作會議精神，總結了黃河中游水土保持委員會第三次會議以來的工作，要求加大投入力度，加快黃河中游地區(qū)的水土保持步伐，各地要在《全國水土保持規(guī)劃綱要》的指導下，制定和修訂規(guī)劃任務，并將其依法納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展計劃，安排專項資金組織實施。1998年10月，中共中央、國務院頒發(fā)《關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》，對長江、黃河等大江、大河、大湖的治理做出了全面部署，制定了具體政策，大幅度增加了資金投入。
1999年初，國務院召開治黃工作會議，部署開展“黃河的重大問題及其對策”專題研究，水土保持被列為治理黃河的三大問題之一。6月，江澤民視察黃河并在鄭州主持召開黃河治理開發(fā)工作座談會上強調：“生態(tài)環(huán)境建設，是關系黃河流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大問題。幾十年的經(jīng)驗證明，必須把水土保持作為改善農業(yè)生產條件、改善生態(tài)環(huán)境和治理黃河的一項根本措施，持之以恒地抓緊抓好。生態(tài)工程建設要與國土整治、綜合開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結合。黃河上中游的水土保持，是一項十分廣泛而復雜的任務?！?月，朱镕基考察黃河上中游水土保持與生態(tài)環(huán)境建設工作，提出要采取“退耕還林（草），封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，對全國水土保持工作做出重要指導。
對此，水利部于1999年10月中旬召開《黃河的重大問題及其對策》研究報告專家座談會，從戰(zhàn)略的高度研究治黃方略。會議認為，黃河的重大問題主要有：一是洪水威脅仍然是心腹之患；二是水資源供需矛盾十分突出；三是生態(tài)環(huán)境惡化尚未得到遏制。報告提出，在防洪減淤方面，采取“上攔下排，兩岸分滯”的方略控制洪水，以“攔、排、放、調、挖”等綜合治理措施處理和利用泥沙；在水土保持方面，實行防治結合，保護優(yōu)先，強化治理，以多沙粗沙區(qū)為重點，以小流域為單元，采取工程、生物和耕作綜合措施，注重淤地壩建設。水土保持作為治理黃河三大問題之一，得到了重點關注，經(jīng)過一年的努力，全流域水土保持生態(tài)環(huán)境建設取得了較大成績。據(jù)初步統(tǒng)計，1999年國家對黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境建設投資達到15億元，共開展水土流失治理面積12496.1平方公里，興修基本農田30.4萬公頃，營造水保林草89.9萬公頃，其中水保林59.9萬公頃、經(jīng)濟林6.9萬公頃、人工種草23萬公頃、封禁治理4.6萬公頃；建設淤地壩2389座，小型蓄水保土工程30.8萬多座（處）；計劃安排106座治溝骨干工程，截至2000年5月，該工程累計已達1188座。
到20世紀90年代末，黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境建設工作雖然取得了一定成績，但也存在著一些問題：一是投入仍然不足。黃河流域特別是黃土高原的自然、經(jīng)濟條件決定這里的治理難度很大，嚴重的干旱制約著水土保持效益的充分發(fā)揮。按照水土保持有關的規(guī)劃設計，黃土高原治理1平方公里需要中央投資20萬元以上，治溝骨干工程單壩造價90萬元。同時，由于黃河流域是國家貧困縣集中地區(qū)，地方財政基礎薄弱，群眾生活困難，自籌能力有限，要實現(xiàn)高標準、高質量措施的綜合配套，仍需國家加大投入。二是項目布局相對分散，難以發(fā)揮綜合示范作用，也不利于按基建程序進行嚴格管理。由于投資少，想從整體上推進流域治理工作的均衡發(fā)展，就使得項目安排相對分散，規(guī)模效益差，綜合治理的示范作用難以發(fā)揮。這樣也給項目管理增加了難度。三是基礎研究薄弱，前期工作深度不夠，不能滿足水土保持工程建設的要求。由于投資、技術、設備等方面的限制，在規(guī)律性認識和治理方略、治理措施上缺乏創(chuàng)新和突破，沒有能夠指導新時期綜合防治的科學可靠的理論。四是缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導與和諧的運作機制。黃河流域水土保持規(guī)劃工作，由于行業(yè)間、上下級之間職責和要求的不同，形成了多種各自互不銜接的規(guī)劃，造成工程項目建設標準的迥異，使規(guī)劃、立項、管理分離，影響水土保持生態(tài)環(huán)境建設工程整體質量和國家投資效益的發(fā)揮。這些問題要求國家進一步加強對黃河上中游地區(qū)水土保持工作的投入和管理，以提升工作的綜合效益。
（二）水土保持生態(tài)工程建設的啟動
世紀之交，由于中國人口資源環(huán)境的矛盾十分突出，水土保持工作依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)，還存在邊治理邊破壞、投入不足、治理速度慢、措施不盡合理、科技水平低等問題。為此，2000年4月召開的全國水土保持會議提出：我國新時期的水土保持工作將把保護和改善生態(tài)環(huán)境放在首位，以退耕還林草為重點，實施分區(qū)防治戰(zhàn)略，進一步調整優(yōu)化各項措施，轉變管理職能，積極探索新機制，以加快建設步伐，為西部大開發(fā)和全國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。此后，中國水土保持工作進入了新的發(fā)展時期，即以新理念為指導，把人與自然和諧相處作為指導工作的核心理念。對此，國家在“十五”計劃期間加大了對水土保持生態(tài)建設的投入力度，其中，中央安排黃河上中游水土保持專項資金14.4億元、利用外資11.82億元。在這種有利時機下，黃委會及黃河流域各級水土保持部門認真貫徹水土保持新思路，踐行“維持黃河健康生命”新理念，抓住國家實施西部大開發(fā)、重視生態(tài)環(huán)境建設的良好機遇，積極探索黃河流域水土流失治理的新模式：一是調整工作思路，實現(xiàn)由分散治理向集中、規(guī)模治理，由一般治理向突出重點、強化示范轉變，水土保持重點防治工作逐步導入以小流域治理為基礎，大流域為骨干，集中連片、規(guī)模推進的新的發(fā)展軌道；二是按照人與自然和諧相處的理念，依靠大自然的自我修復能力，加快水土流失防治步伐，實現(xiàn)單純依靠人工治理與自然修復相結合的轉變；三是確立“以多沙粗沙區(qū)為重點、骨干壩與中小型淤地壩配套，按小流域進行壩系建設”的淤地壩建設方略，促進淤地壩建設的健康發(fā)展；四是圍繞“樹立強烈的粗泥沙意識”，實施“先粗后細”治理黃河泥沙的新思路。
在新的治理模式指導下，2001年3月，黃委會正式啟動黃河水土保持生態(tài)工程。該工程按照集中、重點、示范的原則，主要包括重點支流治理、示范區(qū)、小流域壩系工程、治溝骨干工程專項、生態(tài)修復、重點小流域等項目，是我國實施流域性水土保持生態(tài)建設的標志工程?！笆濉庇媱澠陂g，該工程共完成綜合治理面積6599.66平方公里，安排淤地壩2832座（其中骨干壩735座），竣工驗收淤地壩1755座（其中骨干壩241座），“十五”計劃以前安排、“十五”計劃期間竣工驗收的骨干壩223座。該工程成效顯著，在黃河流域產生廣泛影響，起到了很好的品牌示范作用，有力地推動了流域水土保持生態(tài)建設。
2002年，黃河全流域按照“防治結合，保護優(yōu)先，強化管理”的水土保持方略，以千方百計減少入黃泥沙、改善生態(tài)環(huán)境和促進經(jīng)濟社會發(fā)展為目標，以多沙粗沙區(qū)為重點，加強以治溝骨干工程為主體的溝道壩系建設，充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復功能，促進大面積的植被恢復，加大水土保持監(jiān)測系統(tǒng)建設力度，流域水土保持生態(tài)建設取得豐碩成果。據(jù)初步統(tǒng)計，黃河流域當年開展水土流失治理面積13203.96平方公里，其中興修基本農田21.32萬公頃，營造水保林84萬公頃，人工種草26.71萬公頃，安排治溝骨干工程203座，興建淤地壩5617座，小型蓄水保土工程74287座（處），開展生態(tài)修復、封禁治理面積22.36萬公頃。
2003年，黃河全流域水土保持生態(tài)環(huán)境建設同樣取得了豐碩的成果。據(jù)初步統(tǒng)計，當年全流域開展水土流失治理面積共14324萬平方公里，占計劃任務的115%，其中建設基本農田1722.22平方公里，營造喬木林3628.89平方公里、灌木林3016.16平方公里、經(jīng)濟林3518.3平方公里，人工種草2438.87平方公里；實施封禁治理1626.56平方公里，建成治溝骨干工程342座，淤地壩1439座，小型水利水保工程61234座（處）。
與此同時，隨著西部大開發(fā)的不斷推進，黨和政府加大了對黃河源區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境建設的力度。眾所周知，20世紀90年代后，受全球氣候變暖、人口增加以及人類對草地資源無節(jié)制的生產經(jīng)營等因素影響，江河源區(qū)的生態(tài)環(huán)境已呈加劇惡化之勢，除天然草原退化、沙化，鼠害猖獗，水土流失現(xiàn)象較為嚴重外，明顯對當?shù)厣鷳B(tài)平衡構成威脅的就是冰川消退，湖泊干涸，濕地萎縮。因此，在江河源區(qū)實施預防保護措施已勢在必行。為此，國家于2002年實施了青海省黃河源區(qū)水土保持預防保護工程，涉及該省黃南、果洛、海南3個州的澤庫、河南、瑪多、瑪沁、達日、甘德、貴南、興海、同德、共和10個縣。在國家有關部委的支持和幫助下，黃河源區(qū)的水土保持預防保護工程成效顯著。截至2015年，黃河源區(qū)水土保持預防保護工程完成總投資4905萬元（國家投資4274萬元，地方配套631萬元），實施圍欄封育230平方千米、封禁管護10800平方千米，同時開展了水土保持宣傳、水土保持監(jiān)測、法規(guī)體系建設、水土保持監(jiān)督能力建設等工作，為提高源區(qū)人民水土保持法治意識、改善農牧民生活水平、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、改善源區(qū)生態(tài)環(huán)境起到了積極的推動作用。
在上述工作的推動下，黃河上中游地區(qū)水土保持工作取得了較大的進展。據(jù)統(tǒng)計，僅“十五”計劃期間國家投入黃河流域的水土保持生態(tài)建設資金便達到28億多元，全流域共開展水土流失初步治理面積66995平方公里（原數(shù)據(jù)似有誤，經(jīng)計算總面積應為66980平方公里——筆者注），其中，基本農田10410平方公里、水保林26220平方公里、經(jīng)果林9850平方公里、人工種草13350平方公里、封禁治理7150平方公里，建設小型水保工程36.8萬座（處），共建成淤地壩6854座（其中骨干壩718座）。
黃河流域水土保持工作雖然取得了明顯成效，但是人為地加劇水土流失的趨勢仍未得到有效遏制。據(jù)2005年黃委會對黃河流域及西北內陸河地區(qū)的10類113個開發(fā)建設項目的督查發(fā)現(xiàn)，這些項目產生的棄土棄渣量達17708.25萬立方米。而且，隨著西部大開發(fā)的全面推進，工業(yè)化、城市化進程加快，各種開發(fā)建設活動大量增加，人為造成的水土流失日益嚴重，加上長期以來經(jīng)濟主導一切的思想和習慣，導致人們對水土資源的預防保護意識和法制觀念仍然薄弱，投資生態(tài)、實施保護和恢復治理的措施少、標準低、社會化程度弱，人口、資源、環(huán)境的矛盾日益突出。黃河上中游生態(tài)建設依然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，特別是在重點侵蝕區(qū)，靠生態(tài)的自然修復很難實現(xiàn)。對于特別嚴重的重點侵蝕區(qū)的水土流失，需要制定新的水土保持治理方案。
鑒于上述問題，2005年9月，黃河中游水土保持委員會第八次會議明確表示，將全面加速流域內水土保持生態(tài)建設。與此同時，按照《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》和《黃河近期重點治理開發(fā)規(guī)劃》，“十一五”規(guī)劃期間，黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設的目標明確為：初步遏制人為水土流失和生態(tài)破壞現(xiàn)象，流域內生態(tài)良好區(qū)面積得到鞏固和擴大，黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效改善；完成初步治理水土流失面積6.25萬平方公里，綜合治理小流域1000條，實現(xiàn)1200萬畝坡耕地退耕及封育保護2000萬畝，建成一大批小流域淤地壩壩系，有效減少入黃泥沙；實施黃河中游粗泥沙集中來源區(qū)專項治理工程等項目。到2007年，黃土高原地區(qū)涌現(xiàn)出一批“溝里壩連壩，山上林草旺，家家有牛羊，戶戶有余糧”的富裕村莊，昔日的水土流失之地變成了山清水秀之鄉(xiāng)。這得益于黃河上中游地區(qū)水土流失綜合防治取得的新進展，特別是與黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩試點工程建設的順利推進密不可分。
淤地壩作為流域綜合治理體系中的一道重要防線，與其他水土保持措施相結合，通過“攔”“蓄”“淤”的功能，將洪水泥沙就地攔蓄，防止水土流失，同時形成壩地，使荒溝變成旱澇保收、穩(wěn)產高產的基本農田。從2003年開始，國家先后安排專項資金開展了125條小流域壩系試點工程建設，截至2007年9月，黃土高原已建成10多萬座淤地壩，累計攔泥210多億立方米；建成各類淤地壩2995座，形成了寧夏聶家河、青海景陽溝、甘肅稱鉤河、內蒙古西黑岱、陜西碾莊溝、山西康和溝、河南硯瓦河等一批防護體系完善、綜合效益好的壩系。這些淤地壩使3000多平方公里的水土流失面積得到了控制，可蓄滯洪水4億立方米、攔截泥沙5億噸、淤地8萬多畝，發(fā)展水澆地、保護下游農田10多萬畝。
“山坡坡栽樹崖畔畔青，黃土高坡有了好風景；狂沙那個不起塵少見，林果繞村綠滿眼。”這首陜北的新信天游唱出了延安“綠進黃退”的變化，也折射出西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施10年來西部地區(qū)林業(yè)生態(tài)的巨變。黨和政府把黃河上中游地區(qū)作為林業(yè)生態(tài)建設的重中之重，從2000年西部大開發(fā)啟動到2010年7月，中央政府累計安排投資2172.2億元，先后實施了天然林資源保護、退耕還林、京津風沙源治理、三北防護林體系建設、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設、濕地保護與恢復等一系列重大生態(tài)建設工程，大大加快了西部地區(qū)生態(tài)治理、保護和建設進程。據(jù)有關統(tǒng)計顯示，西部地區(qū)森林覆蓋率從10.32%上升到17.05%，有效控制了水土流失和土地沙化，通過植樹造林和防沙治沙，內蒙古、陜西、甘肅、寧夏等省、自治區(qū)在全國率先實現(xiàn)了“沙逼人退”向“人進沙退”的歷史性轉變，毛烏素沙地沙化狀況實現(xiàn)了根本性轉變，已進入了治理利用的新階段；黃土高原水土流失面積和侵蝕強度呈“雙減”態(tài)勢，每年流入黃河的泥沙量減少3億多噸。
在黨和政府的高度重視與巨額資金扶助下，“十一五”規(guī)劃時期黃河流域水土保持工作取得了新成效：開展水土流失綜合治理面積共5.59萬多平方公里，累計初步治理水土流失面積達22萬多平方公里；綜合治理規(guī)模顯著擴大，各種措施防護能力大幅度提升，治理區(qū)群眾的生產、生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善；年均減少入黃泥沙3.5億—4.5億噸，減緩了下游河床的淤積抬高速度，為促進流域經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2011年初，隨著新修訂的《水土保持法》公布施行，黃河流域水土保持工作進入了新的發(fā)展階段。
新時代生態(tài)文明建設的快速推進
2012年中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，對生態(tài)文明建設做出了頂層設計和總體部署，黃河上中游地區(qū)水土保持工作也隨之進入了以生態(tài)文明建設為戰(zhàn)略目標的新時代。
（一）水土保持提升到生態(tài)文明建設的新高度
在中央的統(tǒng)籌部署下，水土保持成為國家生態(tài)文明建設的重要組成部分，黃河流域水土保持工作由單元發(fā)展到多元，綜合治理水平得到空前提升，進入了快速發(fā)展的新階段。黃河上中游各?。▍^(qū)）以強化水土保持生態(tài)文明建設為總攬，通過不斷創(chuàng)新水土保持發(fā)展理念、轉變水土流失防治模式、豐富水土保持建設內容、夯實生態(tài)文明建設基礎，著力提高水土保持對流域經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。例如，2012—2014年，青海省共投入資金4.35億元，實施了覆蓋全省的小流域綜合治理、坡耕地水土流失綜合治理專項、三江源源區(qū)預防保護、淤地壩壩系建設、鞏固退耕還林成果基本口糧田建設、水土保持科技示范園建設、水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡建設等一大批水土保持生態(tài)建設重點項目，治理水土流失面積593平方千米。又如，在“十二五”規(guī)劃期間，寧夏回族自治區(qū)的水土流失治理步伐也持續(xù)加快，先后投資7.6億元，較“十一五”規(guī)劃期間增長54%，啟動了坡耕地綜合治理、示范小流域、淤地壩等146項水土保持重點項目建設，全區(qū)治理水土流失面積4548平方千米，每年減少入黃泥沙4000萬噸，全區(qū)水土流失治理措施保存面積達1.7萬平方千米。
為了全面總結“十二五”規(guī)劃期間黃河流域（片）生產建設項目水土保持工作的成績和經(jīng)驗，黃委會于2015年11月在蘭州召開黃河流域（片）大型生產建設項目水土保持工作會，肯定了5年來水土保持工作取得的成績：生產建設項目水土保持工作成效顯著。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”規(guī)劃期間，黃委會組織下屬單位和?。▍^(qū)）水行政主管部門對在建部批生產建設項目進行監(jiān)督檢查，連續(xù)實現(xiàn)100%全覆蓋，累計檢查1400多項次，開展了100多項次重點跟蹤督查，做到在建部批項目監(jiān)督檢查常態(tài)化。地方各級水行政主管部門共審批水土保持方案1.3萬多個，開展監(jiān)督檢查3.9萬多次，完成水土保持設施驗收3900多項，查處水土保持違法案件500余起，征收水土保持補償費超過16億元，促進生產建設單位投入水土保持資金240多億元，防治人為水土流失面積40多萬公頃。與此同時，為鞏固“十二五”規(guī)劃期間水土保持工作取得的成果，黃委會按照全國水土保持工作視頻會議的要求，認真貫徹新時代水利方針和生態(tài)文明建設的系列決策部署，深入落實《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》和《黃河流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》，認真編制完成黃河上中游地區(qū)水土保持規(guī)劃，積極開展水土保持科學研究，完善水土流失預防監(jiān)督機制，結合工作實際積極謀劃流域內“十三五”規(guī)劃時期水土保持工作。
2017年，中共十九大就生態(tài)文明建設的發(fā)展理念、目標任務和戰(zhàn)略舉措做出了全面部署，明確指出堅持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，明確提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。在深化改革的新形勢下，黃委會認真落實“監(jiān)管強手段，治理補短板”的水土保持工作總思路，按照水利部部署，依法履責，多措并舉，2018年對100個在建部管生產建設項目進行了監(jiān)督檢查，實現(xiàn)了連續(xù)8年監(jiān)督檢查100%覆蓋；與此同時，還探索開展了部管項目“天地一體化”監(jiān)管，使用無人機現(xiàn)場檢查項目63個，抽查重點防治區(qū)208處，全面完成了水利部安排的“天地一體化”監(jiān)管任務。截至2018年6月，黃河上中游地區(qū)完成水土保持投資241.5億元，新增水土流失綜合治理面積6.3萬平方千米，治理小流域2200多條，改造坡耕地1100多萬畝，營造水土保持林草5040萬畝，加固淤地壩1600多座，促進250多萬人脫貧，流域生態(tài)持續(xù)好轉，為流域經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供了重要支撐，“治理一方水土、改善一方生態(tài)、發(fā)展一方產業(yè)、造福一方百姓”的局面逐步形成。
隨著“十四五”規(guī)劃的實施和生態(tài)文明建設的大力推進，為貫徹落實黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展國家重大戰(zhàn)略，2021年10月，中共中央、國務院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》，將黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計，其中要求突出抓好黃土高原水土保持，全面保護天然林，持續(xù)鞏固退耕還林還草、退牧還草成果，加大水土流失綜合治理力度，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化水平，改善上中游地區(qū)的生態(tài)面貌。綱要發(fā)出后，黃河流域生態(tài)保護工作掀開了新的一頁，進入更快發(fā)展階段，取得了顯著成績。到2022年，黃河已實現(xiàn)連續(xù)23年不斷流。
（二）黃河上中游地區(qū)生態(tài)文明建設的寶貴經(jīng)驗
“黃河寧，天下平”，這句話表達了中華民族的美好期望。黃土高原最大的環(huán)境問題是水土流失，治理水土流失、保護和建設良好生態(tài)環(huán)境是這一地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎，是保證黃河安瀾的治本之策。新中國成立后，尤其是進入新時代，在黨和政府領導下，黃河上中游地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)明顯向好，水土流失綜合防治成效顯著，三江源等重大生態(tài)保護和修復工程加快實施，上游水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)定提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，實現(xiàn)了“人進沙退”的治沙奇跡，生物多樣性明顯增加。黃河上中游地區(qū)在水土保持和生態(tài)建設方面獲得了許多成功經(jīng)驗。
首先，必須堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，要堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然修復為主的方針，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，在推進水土流失綜合治理的同時，注重引導人民群眾轉換生產方式、生活方式，轉到綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的軌道上來，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與群眾生活富足的雙贏。新時代黃河上中游地區(qū)水土治理的實踐生動闡述了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關系，揭示了保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的道理，指明了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)同共生的新路徑。
其次，必須堅持政府與群眾聯(lián)動共治，調動社會各方面力量投入水土流失治理。水土保持是一項社會性、群眾性很強的公益事業(yè)，涉及各行各業(yè)，不僅需要各級政府的高度重視和堅強領導，還需要多部門各行業(yè)的協(xié)調配合以及廣大干部群眾的積極支持和參與。水土流失地區(qū)的群眾親眼看到了水土流失治理取得的成績，切身感受到了水土保持帶來的好處，領悟到既要金山銀山更要綠水青山的道理，因而積極投入政府主導的綜合防治水土流失工作中。黨和政府不僅充分發(fā)揮公共財政主渠道作用，還創(chuàng)新水土保持工程建設管理和投入機制，積極引導民間資本、金融資本參與進來。按照科學引導、積極扶持、依法管理、保護權益的原則，對投入水土流失治理的民間資本在技術等方面予以扶持，民間資本投入逐年增加，初步形成了“治理主體多元化、投入來源多樣化”的格局，形成了流域上下人人參與、支持水土保持的良好局面。
再次，必須堅持山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，堅持山水田林路村綜合治理。小流域治理在理論、實踐、技術、機制等方面不斷創(chuàng)新和發(fā)展，實現(xiàn)了從零星的分散治理到以小流域為單元的集中連片治理，從單一措施治理到按流域統(tǒng)一規(guī)劃、多項措施優(yōu)化配置綜合治理，從防護型治理到生態(tài)經(jīng)濟型治理，從數(shù)量擴張型到質量效益型的重大轉變。在減少水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的同時，最大限度地提高了土地資源的利用率和生產力，解決了群眾的生產和生活問題，實現(xiàn)了水土資源的優(yōu)化配置、有效保護和永續(xù)利用，極大地促進了經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。
最后，必須堅持依法依規(guī)全面推進，用嚴密的法治和嚴格的制度作為生態(tài)環(huán)境建設的保證。2011年修訂后的《水土保持法》頒布施行，依法防治水土流失邁入新的歷史階段。黃河上中游地區(qū)各省、自治區(qū)相繼修訂省級水土保持法實施辦法，完善了補償費征收使用、水土保持工程初步設計管理、水土保持行政處罰自由裁量等方面的規(guī)章制度，更加完備的水土保持法律法規(guī)制度體系基本建成。流域管理機構、?。▍^(qū)）、市、縣四級水土保持監(jiān)督管理體系及協(xié)調聯(lián)動機制逐步建立并完善，形成合力，進一步強化了監(jiān)督管理?！端帘３址ā穼嵤┺k法或條例、水土保持補償費征收使用制度、生態(tài)補償機制、違法違規(guī)行為查處制度等法規(guī)制度和水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、水土保持設施驗收等技術標準體系逐步健全完善，為依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)管奠定了法治基礎。與此同時，建立生產建設項目水土保持監(jiān)督檢查體系，全面履行水土保持監(jiān)管職責，嚴肅查處和制止各種違法違規(guī)行為，促進了生產建設單位依法履行水土流失防治主體責任，維護了水土保持法律法規(guī)的嚴肅性和權威性。
結語
綜上所述，改革開放后，黨和政府不僅全面恢復了黃河上中游地區(qū)的水土保持工作，而且采取有力措施迅速取得了突出的治理成效，積累了一些有益的治理經(jīng)驗。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)文明建設關系人民福祉，關乎民族未來。隨著黨和政府對生態(tài)文明建設的高度重視，黃河上中游地區(qū)的水土保持生態(tài)工程建設逐漸啟動，水土保持工作逐漸提升到生態(tài)文明建設的國家戰(zhàn)略高度。中共十八大以來，治黃理念由過去的人定勝天轉向尊重自然，由人和水的抗爭轉向相互依存，從單一的索取轉向在開發(fā)利用中更注重保護，中國開始進入“人水和諧”的生態(tài)文明建設的新時代。在生態(tài)文明建設不斷推進的新時代，黃河上中游地區(qū)水土保持工作以“尊重自然，注重預防，強化治理，打造綠水青山，推進水土流失防治體系和防治能力現(xiàn)代化”為總體目標，以“基礎扎實、管理規(guī)范、科技引領、生態(tài)良好、百姓受益”為工作目標，統(tǒng)籌流域山水林田湖草系統(tǒng)治理，加快構建流域水土保持規(guī)劃體系、水土流失治理體系、技術支撐體系和嚴格的監(jiān)管體系，促進流域生態(tài)修復，打造人與自然和諧共生發(fā)展的新格局，不斷開創(chuàng)黃河上中游水土保持工作高質量發(fā)展的新局面。
正如習近平總書記于2019年9月18日在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上強調的：“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河?！边@一重要論述，為做好黃河流域水土保持和生態(tài)文明建設提供了根本遵循和科學指南。為此，黃河上中游各省、自治區(qū)進一步統(tǒng)籌做好水土保持工程項目規(guī)劃，加大生態(tài)保護和修復力度，持續(xù)推進重點生態(tài)工程，加強水土流失沙化土地綜合治理，上游水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)功能基本恢復，中游水土流失得到有效控制。同時，黃河上中游各省、自治區(qū)進一步完善了法規(guī)制度，創(chuàng)新機制方法，強化科技支撐，建立補償機制，形成推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的強大合力，逐漸探索出一條以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展新路。黃河上中游地區(qū)逐漸成為中國特色社會主義生態(tài)文明建設的試驗區(qū)和示范區(qū)。
［作者簡介］王瑞芳，法學博士，特聘教授，河南大學歷史文化學院暨當代中國研究所；研究員，中國歷史研究院左玉河工作室。
本文發(fā)表在《當代中國史研究》2022年第6期，注釋從略，引用請參考原文。
